Des hommes en habits noirs aux larges cols blancs, croix posées sur la tête, des bourgeois pieux certainement, distribuant des morceaux de pain à des orphelines, nombreuses à attendre sagement leur tour, sous le regard de la Vierge à l’enfant. On ne peut pas rater cet imposant tableau quand on franchit le seuil du 4e étage du CPAS de Bruxelles, Les maîtres des enfants trouvés, signé Pierre Meert, daté de 1644. Une remontée de plusieurs centaines d’années de politiques sociales en quelques foulées d’escaliers.
Une longue histoire
Ce 4e étage du plus grand CPAS de Belgique niché au cœur du quartier des Marolles accueille – en plus des archives du CPAS – un musée dont les œuvres ornent couloirs et salles de réunion encore en activité aujourd’hui. Dans cet imposant bâtiment, ça discute donc de l’avenir de l’action sociale et du destin des bénéficiaires aux côtés d’une canne en jonc argent et or de Napoléon ou devant un polyptyque du XVIe siècle. Les vitrines du couloir présentent quant à elles du matériel médical, de vieux livres, des photos et des objets du quotidien.
Ce patrimoine, issu tant de legs de mécènes que de dons d’anciens établissements hospitaliers et de bienfaisance de la ville, témoigne de la longue histoire hospitalière et de l’assistance aux plus démunis. Il dévoile aussi le regard qu’on porte depuis des siècles sur les pauvres – les «indigents», les «mendiants», les «fous», les «orphelins» –, entre charité et répression, soin et contrôle social. C’est dans cette longue histoire du traitement social de la pauvreté que s’inscrivent les CPAS nés légalement il y a 50 ans.
Vers l’assistance publique
«Le plus lointain ancêtre de notre CPAS actuel est le Conseil général des Hospices et Secours», y apprend-on. Créé au début du XIXe siècle sous le régime français, ce Conseil rassemble les infrastructures de l’Ancien Régime (tables des pauvres, hospices, hôpitaux, maisons de correction) aux mains jusqu’alors principalement de la charité privée et religieuse, mais aussi, déjà, des autorités publiques.
En 1925, ce Conseil se transforme en Commission d’assistance publique (CAP). Ces nouveaux organismes, fusion entre les hospices civils et les bureaux de bienfaisance, reçoivent le statut d’établissements publics et gagnent en autonomie vis-à-vis du pouvoir communal. Ils ont pour mission de «soulager et de prévenir la misère de ceux qui ne peuvent pas subvenir à leur propre subsistance». Le montant du «secours mensuel» et les critères d’octroi de cette allocation varient d’une commune à l’autre, fortement dépendants des choix des mandataires locaux.
Il faut attendre 1976 pour que naissent les centres publics d’aide sociale (CPAS). La loi organique du 8 juillet jette les fondements de l’assistance publique actuelle en proclamant que «toute personne a droit à l’aide sociale. Celle-ci a pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine».
Mais le tournant majeur fut l’instauration, deux ans avant, du minimex (minimum de moyens d’existence). Pour la première fois, la société belge reconnaît dans sa loi que «tout Belge ayant atteint l’âge de la majorité civile, qui a sa résidence effective en Belgique et ne dispose pas de ressources suffisantes et n’est pas en mesure de se les procurer, soit par ses efforts personnels, soit par d’autres moyens, a droit à un minimum de moyens d’existence». On sort de l’arbitraire de la «bienfaisance» pour entrer dans l’ère de la protection sociale. L’aide sociale devient un droit.
Il faut attendre 1976 pour que naissent les centres publics d’aide sociale (CPAS). La loi organique du 8 juillet jette les fondements de l’assistance publique actuelle en proclamant que «toute personne a droit à l’aide sociale. Celle-ci a pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine».
Nous avons avancé, dans le couloir du musée, et dans l’histoire. Il semble loin le temps des «Maîtres des enfants trouvés» distribuant une miche de pain à des enfants abandonnés, voire même, si l’on a bien compris l’ambiance de l’époque, arrachés à leurs mères jugées «immorales». Est-il vraiment si loin que ça?
Trois pas en avant, trois pas en arrière
La manière dont la société définit et traite ses pauvres – variant au gré des contextes sociaux, politiques ou économiques – peut parfois surprendre par sa continuité ou ses retours en arrière. «Certes, les temps ont changé: la bienfaisance s’est notamment émancipée du carcan religieux ou de conditions d’admission marquées du sceau de l’arbitraire. Mais on observe des constantes», retrace Anne Roekens, historienne à l’université de Namur, qui, en 2016, a travaillé sur l’exposition «Pauvres de nous» à l’occasion des 40 ans des CPAS.
«La communalisation de la lutte contre la pauvreté en est une. Chaque ville est responsable de ‘ses’ pauvres depuis le Moyen-Âge», illustre-t-elle. Ce qui engendre, encore aujourd’hui de grandes inégalités entre les communes.
Autre tendance: la stigmatisation des pauvres, de certains pauvres. «Le bon pauvre renvoie au vieillard estropié et malade, le mauvais pauvre, c’est l’homme en âge de travailler qui ne travaille pas», résume Anne Roekens. Une question cinglante d’actualité. «La protection sociale semble aujourd’hui revenir à ses origines: la rééducation des pauvres à pas forcés», soulignait le sociologue Daniel Zamora en 2021 dans un article consacré à l’histoire de l’aide sociale[1].
«Certes, les temps ont changé: la bienfaisance s’est notamment émancipée du carcan religieux ou de conditions d’admission marquées du sceau de l’arbitraire. Mais on observe des constantes […] La communalisation de la lutte contre la pauvreté en est une. Chaque ville est responsable de ‘ses’ pauvres depuis le Moyen-Âge.»
Anne Roekens, historienne à l’Université de Namur
Retraçant le lien entre «paupérisation et cessation de travail» ainsi que la mise au travail des pauvres depuis le XVIIIe siècle, il revient sur le glissement plus récent de l’aide vers des logiques d’activation, de contrôle et de responsabilité individuelle. À la fin des Trente Glorieuses, le minimex est remis en question, explique Daniel Zamora, au motif qu’«il serait un droit ‘passif’ ne poussant pas ses bénéficiaires à une attitude ‘active’ pour sortir de la pauvreté et s’intégrer dans la société». La secrétaire d’État à l’intégration sociale Miet Smet démarre ce passage à l’«État social actif» avec des mesures de mise à l’emploi au milieu des années 1980. Suit, en 1993, la mise sur pied du projet individualisé d’intégration sociale (sous Onkelinx) qui «conditionne l’aide sociale à une disposition individuelle à se responsabiliser». En 2016, ils seront étendus à tous les nouveaux bénéficiaires du revenu d’intégration sociale.
2002 marque un grand bouleversement. Sous l’égide de l’État social actif, la loi de 1974 sur le minimex est remplacée par la loi sur le Droit à l’intégration sociale, entendue comme devant se réaliser prioritairement par la mise à l’emploi (une condition qui se trouvait déjà dans la loi de 76, mais n’était pas appliquée). D’aide, le A de CPAS devient celui de l’Action. Du droit à la dignité, on passe à une aide individuelle à mériter. Et nous n’avons pas quitté ce paradigme.
L’avenir en chantiers
Alors, quel tableau d’avenir esquisser pour les CPAS? Passeront-ils le cap du centenaire? «Dans un monde idéal, nous n’en aurons plus besoin», rêve Philippe Defeyt, économiste et ancien président de CPAS. Revenant à la réalité, il observe qu’en 50 ans, «une série d’évolutions et de décisions ont fait qu’on n’est plus dans la logique résiduaire du début. Et cela ne va pas s’arranger avec l’afflux actuel de toute une série de chômeurs de longue durée vers les CPAS».
2002 marque un grand bouleversement. Sous l’égide de l’État social actif, la loi de 1974 sur le minimex est remplacée par la loi sur le Droit à l’intégration sociale, entendue comme devant se réaliser prioritairement par la mise à l’emploi (une condition qui se trouvait déjà dans la loi de 76, mais n’était pas appliquée). D’aide, le A de CPAS devient celui de l’Action. Du droit à la dignité, on passe à une aide individuelle à mériter.
Il énonce plusieurs défis et réflexions à mener pour maintenir les CPAS vivants comme la digitalisation, l’automatisation des droits, la remise en ordre des missions du CPAS – passant selon lui par le passage du revenu d’intégration en compétence fédérale – mais aussi, le renforcement des missions locales, le travail à l’équité de traitement entre CPAS et entre personnes au sein d’un même CPAS. «Dans les faits aujourd’hui, seul le droit au revenu d’intégration est vraiment balisé par la loi et la jurisprudence; les autres aides sont laissées à l’appréciation de chaque CPAS. L’égalité des citoyens n’est pas respectée dans les CPAS», souligne-t-il. Martin Wagener regarde lui aussi l’avenir avec une certaine morosité. «Le glissement de l’assurance vers l’assistance ne fait que s’accentuer», souligne le professeur en politiques sociales à l’UCLouvain. Et d’ajouter que les récentes réformes engendrent aussi un autre glissement, plus sournois, d’une solidarité fédérale vers le local et le régional, ce qui ne va pas aider des CPAS déjà en sous-financement structurel et en difficulté pour réaliser leurs missions de prévention. «Les CPAS risquent de se retrouver avec un travail considérable et on leur reprochera de ne pas être capables de le faire», déplore-t-il. Bref, les sujets ne manqueront pas dans nos pages pour les années à venir.
[1] «Histoire de l’aide sociale en Belgique», Politique n°74, octobre 2021.
