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Regard critique · Justice sociale

Economie

L’échec de la libéralisation

En 2007, le marché du gaz et de l’électricité basculait dans l’idéologie libérale avec l’ouverture à la concurrence. Un basculement qui avait pour principal objectif de faire baisser les prix. Quinze ans après, on peut dire que rien ne s’est passé comme prévu. Alter Échos, aidé par de nombreux acteurs et experts du secteur, fait le bilan.

© Fanny Monier

Lorsque des défenseurs de l’économie libérale critiquent la libéralisation d’un secteur, c’est qu’il faut peut-être commencer à se poser de sérieuses questions. À commencer par l’ancien patron d’Electrabel, qui se définit lui-même comme un convaincu de l’économie de marché, Jean-Pierre Hansen: «La libéralisation de l’électricité et du gaz est un échec cuisant.» Pareil du côté de la gauche belge (PTB, Écolo, PS). «On doit constater que le marché européen libéralisé est un échec complet», déclarait à la RTBF Paul Magnette, président du PS et ancien ministre fédéral du Climat et de l’Énergie.

Ces avis bien noirs de ce déboire, l’ensemble des acteurs et experts du système énergétique belge que nous avons interrogés les partage. Certes, pour des raisons différentes, avec des explications et analyses parfois divergentes, mais tous arrivent à la même conclusion : la plupart des promesses faites au consommateur n’ont pas été tenues.

Idéologie européenne

Avant d’analyser les résultats de ce système, il est intéressant de comprendre les raisons qui nous ont poussés dans cette direction. «Avant les années 90, il était convenu que les différentes étapes de la production et de l’acheminement de l’électricité et du gaz ne devaient pas être soumises à la concurrence, explique Jean-Pierre Hansen. Ainsi, les entreprises, qu’elles soient publiques ou privées, bénéficiaient d’un monopole naturel.» En Belgique, le marché de l’électricité était aux mains d’ENGIE (anciennement Electrabel) et celui du gaz de Distrigaz. La distribution finale était organisée par les entités communales.

Entre 1996 et 2009, la Commission européenne, avec la validation des États membres, emboîte les pièces jusqu’à créer le marché intérieur libéralisé que nous connaissons aujourd’hui… Avec une croyance: la concurrence et la privatisation feront, à terme, baisser les prix.

Est-ce que cela fonctionnait bien? Pour la majorité des personnes interrogées, la réponse est «plutôt oui», voire «oui, très bien». Peut-être un léger manque d’efficacité et d’agilité, expliquent-elles. Pourtant, les années 90 vont marquer le début du démantèlement de ce système. «Après avoir vécu sous un paradigme keynésien et de l’État planificateur, les valeurs néolibérales prennent le pas, deviennent dominantes et envahissent les institutions européennes, raconte Jean-Pierre Hansen. Avec l’idée que le marché libéral et concurrentiel pourrait tout résoudre, tout le temps et pour tous les types de biens et services.»

Ainsi, entre 1996 et 2009, directive après directive, la Commission européenne, avec la validation des États membres, emboîte les pièces jusqu’à créer le marché intérieur libéralisé que nous connaissons aujourd’hui… avec, à la base, une croyance: la concurrence et la privatisation vont améliorer l’efficacité du secteur, la qualité des services, et feront, à terme, baisser les prix.

Modèle à la belge

En Belgique, la Flandre ouvre la marche de la libéralisation en 2003, avant la Wallonie et Bruxelles en 2007. Notons que seules les parties productions et fournitures ont été ouvertes à la concurrence. La gestion des réseaux de transport est confiée à deux entreprises monopolistiques (Elia pour l’électricité et par Fluxys pour le gaz). Leurs tarifs sont contrôlés et approuvés au niveau fédéral par la CREG (Commission de régulation de l’électricité et du gaz). Et les intercommunalités assurent la gestion des réseaux de distribution et sont contrôlées au niveau régional par la CWaPE en Wallonie et Brugel à Bruxelles.

Aujourd’hui, à travers le pays, on compte plusieurs producteurs, seulement d’électricité: des grandes entreprises, des plus petites et des particuliers disposant par exemple de panneaux solaires. Le marché actuel est toujours dominé par l’entreprise historique Engie/Electrabel. Grâce à ses centrales nucléaires, à gaz, de biomasse et à ses installations renouvelables, elle possède une part de marché égale à 67%. Derrière on retrouve EDF-Luminus (16%), les plus petites entreprises et les particuliers. À noter que si Engie reste le leader, sa part de marché baisse depuis 2007 (86% à l’époque). «Notamment grâce au développement des énergies renouvelables», précise Laurent Jacquet, directeur des prix et des comptes à la CREG. «Mais ils restent prépondérants, car ils possèdent les installations historiques. Aujourd’hui, il est très difficile, voire impossible, financièrement et légalement, pour leurs concurrents d’ouvrir de nouvelles capacités de production sans soutien public, si ce n’est du renouvelable», ajoute Arnaud Collignon, chargé de mission Énergie chez Inter-Environnement Wallonie.

Du côté des fournisseurs d’électricité et de gaz, une quinzaine d’entreprises se partagent, inégalement, le gâteau. Dans les trois régions, Engie, aussi fournisseur, mange la plus grosse part. On retrouve ensuite Luminus et Lampiris. Petite précision: sur la quinzaine d’acteurs, tous ne sont pas présents dans les trois régions. «Elles choisissent en fonction des réglementations régionales et de leur stratégie financière, explique Marie Hanse, chargée de mission au Centre d’appui social énergie de la Fédération des services sociaux (FDSS). Par exemple, à Bruxelles, vous n’avez que deux fournisseurs qui proposent des contrats abordables et pour tout le monde, car la législation dans cette région est beaucoup plus protectrice des consommateurs et notamment de ceux qui n’arrivent pas à payer leurs factures.»

Des prix à la hausse et extrêmement volatils

Alors, ce modèle a-t-il fait baisser les prix? Non, loin de là. Concernant l’électricité, le prix moyen facturé au client résidentiel belge entre 2007 et 2019 a augmenté de 66,41%, selon la CREG. Pour un ménage consommant 3.500 kWh/an, cela représente une augmentation 233,83 € à Bruxelles et de 379,53 € en Wallonie. Pour le gaz, c’est +18,70%.

Dans le détail de la facture d’électricité, la plupart des postes ont augmenté et même les postes non concurrentiels (TVA, transports, distribution). Même situation pour ceux soumis à la concurrence: le prix du kilowattheure et la contribution énergies renouvelables. Le premier progresse légèrement depuis la libéralisation, avec des pics certaines années. En revanche, la contribution énergies renouvelables explose. Cette contribution correspond au coût obligatoire supporté par les fournisseurs suite à l’achat de certificats verts. «Pour rentrer dans leurs frais sans abîmer leurs marges», explique Marie Hanse, ces coûts sont répercutés sur votre facture. Entre 2007 et 2020, selon une étude de la CWaPE, ce poste a bondi de 377% en Wallonie.

Autre effet de la libéralisation sur les prix de l’électricité: une volatilité accrue. «Parce que l’électricité ne se stocke pas, ce marché est l’un des pires en matière de stabilité, estime Jean-Pierre Hansen. Il surréagit plus que d’autres et affecte parfois beaucoup plus directement les consommateurs et notamment les plus précaires. C’est pour cela qu’on a dû mettre beaucoup de normes et de règles sur le marché.» En effet, les prix peuvent fortement varier selon la disponibilité des moyens de production, de la demande, de l’offre ou encore du prix du gaz. Un prix du gaz qui, on le sait bien aujourd’hui, ne dépend pas que du marché. Il suffit en effet aux pays exportateurs de gaz (la Russie par exemple) de réduire leur offre (pour des raisons économiques ou géopolitiques) pour faire exploser les prix du gaz et de l’électricité (voir encadré).

«Il n’est pas possible de dire si cette augmentation de la facture de gaz et d’électricité est la conséquence de la libéralisation, car on ne sait pas ce qu’il se serait passé sans elle, conclut Grégoire Wallenborn, chercheur à l’ULB et fin connaisseur des questions énergétiques. En revanche, ce qui est certain, c’est qu’elle n’a rien arrangé.»

«La libéralisation a mis en place une sorte d’obligation morale et économique pour les citoyens de s’intéresser à des choses complexes. C’est une vision très individualiste et donc réductrice de l’être humain.» Grégoire Wallenborn (ULB)

Des contrats plus avantageux?

Le niveau exorbitant des factures d’énergie belges (même avant la crise ukrainienne) est également dû aux types de contrats auxquels les particuliers souscrivent. Plus de 2,23 millions de ménages disposaient en 2020 d’un contrat d’électricité figurant parmi les 10 produits les plus chers proposés sur le marché alors que seulement 130.000 ménages avaient un contrat parmi les 10 produits les moins chers. Cela concerne 1,2 million de ménages pour le gaz. Pourtant, les fournisseurs en proposent plusieurs: à prix variable ou stable, avec des services supplémentaires, etc. Résultat, entre le contrat le plus cher et le moins cher, la différence peut atteindre 500 euros par an. La faute donc aux consommateurs peu «rationnels» et peu mobiles? D’autant que des comparateurs en ligne existent?

«Des types de contrats, il en existe des centaines, explique Marie Hanse. Mais en changer n’est pas à la portée de tous. Il faut du temps, comprendre les mécanismes, avoir confiance en soi, etc. D’autant que, si un ménage souhaite toujours avoir le produit le moins cher, il doit régulièrement suivre le marché. Peu de personnes agissent comme cela. Alors, autant vous dire que les personnes pauvres en situation de précarité énergétique (une sur cinq en Belgique) ne font que très rarement ces démarches.»

«Les gens aimeraient que leur fournisseur leur propose d’office le produit le moins cher, sauf que ces entreprises ne le font pas, car leur but est de faire du profit à court terme, ajoute Grégoire Wallenborn. La libéralisation a mis en place une sorte d’obligation morale et économique pour les citoyens de s’intéresser à des choses complexes. C’est une vision très individualiste et donc réductrice de l’être humain.»

La faute aux renouvelables?

Au-delà de toutes ces critiques de la libéralisation, d’autres voix s’élèvent pour mettre la responsabilité de cet échec, non pas sur la libéralisation en elle-même, mais sur les subventions accordées aux énergies renouvelables. Pourquoi? «On a fait coexister dans le même secteur des installations soumises à des prix de marché et d’autres, les renouvelables, qui allaient bénéficier à la fois de subsides énormes et d’un accès privilégié hors marché, explique Damien Ernst, professeur à l’Université de Liège, spécialiste de l’énergie et proche du MR. Alors, forcément, cela a provoqué des distorsions de marché. Cela a réduit l’investissement privé dans les capacités de productions existantes et notamment dans le renouvelable, ce qui a empêché de gagner en efficacité et donc de baisser les prix.» Selon lui, il serait donc nécessaire de baisser largement ces subventions, d’augmenter les taxes sur le CO2, payées de surcroît par la collectivité. Une position partagée de longue date par la Commission européenne.

Mais sans ces subventions, les énergies renouvelables auraient-elles pu se développer aussi rapidement? «Non», reconnaît Jean-Pierre Hansen. «Sans subventions, les énergies renouvelables n’auraient pas pu émerger face à des installations notamment nucléaires déjà largement amorties, ajoute Arnaud Collignon. Je trouve cet argument assez fou, qui part du présupposé que la libéralisation était de fait une bonne chose.»

Sur le même sujet, une étude publiée en 2019 par la Fédération européenne des syndicats et se basant sur de nombreux travaux explique que les deux positions sont justes. Elle en conclut que la libéralisation de l’énergie est donc incompatible avec «la décarbonisation du secteur énergétique» et qu’une planification publique et démocratique est donc nécessaire.

Alternatives?

Tout d’abord, que peut-on faire tout de suite alors que la guerre en Ukraine fait exploser les prix énergétiques? En réalité, pas grand-chose, si ce n’est, comme l’a décidé récemment le gouvernement fédéral, d’abaisser le niveau des taxes, d’accorder des chèques énergies, de prolonger le tarif social ou encore d’inviter les citoyens et entreprises à consommer moins. Mais peut-on bloquer les prix de marché? «C’est très compliqué, explique Arnaud Collignon. À cause de la libéralisation, l’État a perdu la main sur les prix, ils dépendent du marché européen libéralisé.» Selon le gouvernement belge, la mesure serait possible, si tous les États membres se mettaient d’accord. Pour le moment, c’est loin d’être le cas…

Peut-on taxer les surprofits dégagés par certains acteurs du marché (3,2 milliards de bénéfice sur 2021-2024 pour Engie) comme le proposent certains politiques européens de gauche ou revenir en arrière et permettre au public de reprendre la main sur le secteur? Oui, mais, attention, car cela pourrait se retourner contre l’État. Pourquoi? Car la Belgique, comme 54 pays, fait partie du traité sur la charte de l’énergie, actuellement en cours de renégociation. Celui-ci permet notamment à un investisseur étranger d’attaquer un pays devant un tribunal d’arbitrage privé si ce dernier prend des décisions engendrant une réduction des profits d’une entreprise énergétique. Une procédure parfois utilisée, mais qui permet surtout aux investisseurs d’exercer une lourde pression sur les politiques. Incompatible avec la situation actuelle et les ambitions environnementales, ce traité est critiqué de longue date par la gauche européenne et par de nombreuses ONG. Pour bon nombre d’entre elles, la solution serait d’en sortir immédiatement.

À moyen terme, «il est évident qu’on ne sortira pas de cette logique libérale, déclare Marie Hanse. Alors il faut trouver des solutions». Des propositions, il en existe beaucoup. L’une d’entre elles semble faire consensus: créer un fournisseur public et citoyen. «Le but serait de jouer le jeu du marché, en dehors des logiques de marché, en gérant cet acteur de manière démocratique et en considérant l’énergie comme un bien de première nécessité, explique Grégoire Wallenborn. Les tarifs pourraient ainsi être plus intéressants et les bénéfices seraient utilisés pour aider les plus précaires ou pour construire de nouvelles éoliennes ou panneaux solaires. L’idée est de permettre au citoyen de se réapproprier l’énergie, de débattre de sa place dans notre société ou encore de discuter posément de réduction de consommation (un sujet essentiel aujourd’hui). En bref, d’accompagner le plus de personnes possible dans une transition qui devient urgente sur le plan environnemental et social.»

Pourquoi l’électricité suit-elle le prix du gaz alors que celle-ci peut également être produite à moindre coût via le nucléaire ou par les énergies renouvelables?

Car nous faisons partie d’un marché européen qui a pour but d’aligner les prix pour tous les pays membres et de créer un prix de gros commun (prix auxquels vendent les producteurs sur le marché), quels que soient les coûts de production. «Les prix de l’électricité sur le marché se plient au coût marginal d’autres centrales de la plaque européenne – celles au gaz par exemple, explique Damien Ernst, professeur à l’Université de Liège et spécialiste de l’énergie. Soit le coût nécessaire à la mise en route de la dernière centrale appelée (la plus chère) pour assurer l’équilibre entre l’offre et la demande. Cela a pour but d’assurer la sécurité d’approvisionnement.» Conséquences de tout cela: si le prix du gaz augmente, le prix de l’électricité augmente et les consommateurs en pâtissent. En revanche, pour les producteurs qui possèdent des installations qui permettent de générer de l’électricité à moindre coût (nucléaire, renouvelable), c’est le pactole si l’État ne capte pas ces surprofits.

Robin Lemoine

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