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CPAS-commune : mariage de raison ?

L’aide sociale communale a été peu évoquée dans le dernier débat électoral. Pourtant, les élections signifient le renouvellement de laprésidence des CPAS et du conseil de l’action sociale avec, en Wallonie, un vrai tournant : la première application du nouveau code wallon de démocratie locale,censé, entre autres, renforcer les liens CPAS-commune. Des relations, selon les communes, tantôt faites de résistances, tantôt de collaborations. Explications.

18-10-2006 Alter Échos n° 217

L’aide sociale communale a été peu évoquée dans le dernier débat électoral. Pourtant, les élections signifient le renouvellement de laprésidence des CPAS et du conseil de l’action sociale avec, en Wallonie, un vrai tournant : la première application du nouveau code wallon de démocratie locale,censé, entre autres, renforcer les liens CPAS-commune. Des relations, selon les communes, tantôt faites de résistances, tantôt de collaborations. Explications.

Le 1er janvier 2007, les centres publics d’action sociale (CPAS) auront 30 ans d’existence, 30 ans durant lesquels les pratiques de gestion du service public et de travail social enCPAS auront largement évolué. Tant en quantité qu’en diversité. Au départ, le CPAS a pour mission d’offrir une aide à ceux qui vivent dans laprécarité ou qui sont confrontés à des difficultés sociales. Dans chaque ville ou commune belge, on trouve un CPAS (loi de 1976), par ailleurs la loi stipule quetoute personne séjournant en Belgique a droit à l’aide sociale.

Cette aide a pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine. Reste que le constat est général : la mission du CPAS ne se limiteplus à fournir une aide financière via le revenu d’intégration sociale (RIS) à ceux qui sont exclus du chômage. Au fil des années, les CPAS onthérité d’autres « clients » et d’autres tâches : la mise à l’emploi de leurs allocataires, la médiation de dettes pour les surendettés, lafourniture d’aide psychosociale, d’aide juridique, d’un logement, etc. Et, jusqu’à l’année dernière, où le gouvernement fédéral leur a confié ladistribution des avances sur pensions alimentaires et celle des chèques-mazout. Pour ce faire, les CPAS reçoivent certes des moyens, mais la plupart des centres dans les grandes villesexplosent leur contrat de gestion. En cause : une inflation de dossiers qui grèvent leur budget. Par ailleurs, service de première ligne, le CPAS jouit aussi d’une certaine autonomie quilui permet certaines initiatives rarement neutres financièrement (maison de repos, accueil d’urgence, etc.).

Les relations entre le CPAS et la commune

Le CPAS est un service public autonome, disposant d’une personnalité juridique distincte. Dans certains cas, la loi a prévu que les décisions soient soumises àune autorité de tutelle. L’autorité de tutelle est le plus souvent le conseil communal ou le collège. Mais le gouverneur de la province, la députation permanenteainsi que le gouvernement flamand (dans la région de langue néerlandaise), le gouvernement wallon (dans la région de langue française, le gouvernement de laCommunauté germanophone (dans la région de la langue allemande) et le collège réuni de la Commission communautaire commune (dans la région bilingue deBruxelles-Capitale) peuvent intervenir pour approuver, suspendre ou annuler des décisions du CPAS.

À l’exception de tout ce qui concerne l’aide sociale individuelle, un double de chaque décision prise par le CPAS doit être adressé dans les 15 jours aucollège communal ou au collège des bourgmestre et échevins. Le collège est chargé de la surveillance et du contrôle du CPAS. Cette surveillance comporte ledroit, pour le membre délégué par ce collège, de visiter tous les établissements créés par le CPAS et de prendre connaissance, sur place, de toutepièce et de tout document.

Une concertation doit avoir lieu, au moins tous les trois mois, entre une délégation du CPAS et une délégation du conseil communal. Les délégationscomprennent au moins le bourgmestre ou l’échevin délégué par ce dernier et le président du conseil de l’action sociale. Elles forment le comitéde concertation. Lorsque le budget est à la concertation, l’échevin des finances participe à cette dernière.

Le comité de concertation veille à l’établissement annuel d’un rapport sur l’ensemble des synergies existantes et à developper entre la commune et leCPAS. Ce rapport porte aussi sur les économies d’échelle et la suppression des doubles emplois ou des chevauchements d’activités entre le CPAS et la commune.

Le bourgmestre peut provoquer une concertation sur tout point mis à l’ordre du jour du conseil de l’aide sociale, sauf en ce qui concerne l’aide sociale ou larécupération des avances financières.

Diverses décisions du CPAS ne peuvent être prises sans être soumises préalablement au comité de concertation. À titre d’exemple, citons le budget duCPAS et des hôpitaux et leur modification, le cadre, le recrutement et le statut du personnel, la création de nouveaux services et établissements, l’extension des structuresexistantes, la création d’associations…

Afin de renforcer la cohérence de la politique sociale locale et la collaboration entre le CPAS et la commune, le législateur wallon a prévu, dans la réforme du code dedémocratie locale et de la décentralisation, des réunions entre le conseil communal et le conseil de l’action sociale.

Source : Michel Collinge, La commune, Le dossier du Crisp (n°65),août 2006.

CPAS, les mal aimés ?

De quoi envenimer parfois les relations avec les édiles communaux. Car si les administrations locales dégagent annuellement des moyens pour le fonctionnement de leur CPAS, ellesendossent également leur déficit budgétaire. Ainsi, alors que les versements de RIS augmentent lentement mais sûrement dans les grandes villes, les CPAS ne sontremboursés que partiellement par le fédéral. Le différentiel reste à charge de la commune. Pour autant, si tout le monde s’accorde pour estimer l’échelonlocal le plus approprié pour distribuer l’aide sociale la plus calibrée, la réforme du code wallon de démocratie locale et de la décentralisation (CDLD),décret du 8 décembre 2005, stipule que dorénavant le président du CPAS siégera au sein du collège des bourgmestre et échevins avec voixdélibérative, sauf lorsqu’il s’agira d’exercer la tutelle sur le CPAS. Autre changement : le ou la présidente de CPAS pourra également devenir échevin(e). Unemanière peut-être de réduire l’éventuel hiatus qui peut parfois se produire entre CPAS et commune. Il n’en demeure pas moins que les relations entre CPAS etautorités de tutelle défrayent rarement la chronique. Ce n’est qu’à l’approche des communales que les critiques fusent, les CPAS reprochant parfois aux échevins communauxde multiplier les initiatives sociales « incohérentes mais dégageant un parfum électoral », comme le déplorait récemment la conférence desprésidents de CPAS de la Région bruxelloise.

Des présidents jaloux de leurs prérogatives ? L’argument est en tout cas de bonne guerre, car la présidence d’un CPAS confère indéniablement un certainpouvoir, pouvoir qui résulte toutefois d’une alchimie politique. Ainsi, ce sont les conseillers communaux qui désignent les nouveaux conseillers de l’action sociale (les deux casquettesne sont pas incompatibles). Ces derniers désigneront ensuite le futur président du CPAS en leur sein. C’est toujours comme cela que cela se passe en Région bruxelloise maisplus en Wallonie, où le président est certes un membre du conseil de l’action sociale mais est élu via le pacte communal de majorité. Ladite présidencesuscite, de manière caricaturale, car on recense quand même près de 600 CPAS, généralement plutôt les appétits socialistes et écolos. Leslibéraux et les centristes préférant les échevinats sociaux, des classes moyennes ou encore l’instruction publique.

La fédération des CPAS wallons critique partiellement la réforme

À la fédération des CPAS wallons1, le directeur général, Christophe Ernotte, salue certaines avancées de la réforme du CDLD maisregrette le peu de prise en compte des remarques formulées par les CPAS lors de l’élaboration du décret : « Globalement, la réforme du CDLD est une bonne chose : lefait que le conseil communal et le conseil de l’action sociale puissent se réunir conjointement devrait permettre une meilleure compréhension de part et d’autre, notammentlors de la présentation des économies d’échelle en réunion conjointe. Le fait que le président de CPAS puisse exercer des fonctions scabinales devraitégalement permettre plus de cohérence et de synergie entre CPAS et commune, de surcroît, si celui-ci assume l’échevinat des Affaires sociales. Un seul exemple en ce quiconcerne la politique des personnes âgées : le président de CPAS a en charge la maison de repos du CPAS, des services d’aide à domicile, parfois une entreprise detitres-services, toutes charges qui concernent le 3e âge avec, à côté, un échevin des Affaires sociales qui s’occupe du souper des seniors, desexcursions et avec lequel, il peut arriver qu’aucun lien ne se crée. Mais il est bien évident pour nous que le développement des économies d’échelle nepeut signifier fusion improductive de services. Si l’on prend, par exemple, le service des travaux de la commune et celui des CPAS et qu’on les fusionne, comment vont se déterminerles priorités, est-ce que le robinet qui fuit dans la maison de repos du CPAS pourra passer avant la réfection d’une route ? Pas certain… Même chose pour les servicesinformatiques : les logiciels utilisés par les assistants sociaux sont très spécifiques. »

Inventaire de quelques pratiques d’économie d’échelle en Wallonie

Les économies d’échelle, suppressions des doubles emplois ou chevauchements d’activités sont développés çà et là dansl’intérêt des deux administrations locales tant pour le CPAS que pour la commune. En voici quelques exemples wallons :
• Un service communal d’architecture (50-150.000 hab.) a réalisé d’importants dossiers pour le CPAS : mise en conformité de bâtiments, aménagementd’un complexe, rénovation ou construction d’immeuble, d’une maison de repos. Ce service d’architecture en assure également la surveillance, ce qui permet desubstantielles économies d’honoraires.
• L’utilisation par les deux administrations d’un atelier commun de menuiserie.
• Achats groupés de combustibles destinés tant au chauffage des locaux que comme carburant des véhicules de l’une et l’autre administration ; ceci permetl’obtention d’un tarif préférentiel auprès du fournisseur vu le marché plus important.
• Un CPAS (-15.000 hab.) assure la confection des repas scolaires, des plaines de jeux et de divers buffets de réceptions pour la commune car il dispose, dans le cadre del’infrastructure de sa maison de repos, du matériel de cuisine professionnel pour collectivités et des accessoires isothermiques adéquats puisqu’il assuredéjà un service de transport de repas chauds au bénéfice des particuliers. La distribution des repas dans les écoles est assurée par un agent et unvéhicule communaux, évitant ainsi des charges supplémentaires.
• L’usage gratuit de l’imprimerie communale, lorsque cela est possible, permet des économies.
• Plusieurs CPAS cèdent des points APE à la commune afin de profiter au maximum de cette disposition.

Source : CPAS +, édité par la Fédération des CPAS wallons, décembre 2003, 14e année, n°12.

Reste que malgré ces avancées, la principale pierre d’achoppement avec le ministre Courard, ministre wallon de l’Intérieur (PS) en charge de la réforme,c’est la participation du président de CPAS avec voix délibérative au collège communal. « Notre position, poursuit Christophe Ernotte, c’étaitbien la présence du président du CPAS mais avec voix consultative et non délibérative. Il va désormais falloir que les présidents de CPAS évitenttoute schizophrénie : les décisions qu’ils approuvent au sein du Collège, il faut être sûr que les membres du conseil de l’action sociale les approuventégalement, une fameuse gageure… Quant à la désignation du président de CPAS via le pacte de majorité, on perd la légitimité del’élection conférée précédemment par le vote des membres du Conseil de l’action sociale, si ça ne colle pas avec le conseil de l’actionsociale, il faut alors refaire un pacte de majorité ? Il eût été préférable que les membres du conseil de l’action sociale élisent leurprésident et ensuite, le proposent au pacte de majorité. » Enfin, la motion de méfiance constructive instaurée par la réforme et qui permet, notamment,d’évincer un échevin ou le président du CPAS, a du mal à passer la rampe à la Fédération des CPAS wallons : « Le Conseil de l’action socialen’est en rien consulté, regrette encore Christophe Ernotte, il pourrait au minimum être sollicité pour avis formel préalablement au dépôt de la motion deméfiance constructive. »

À Bruxelles, point besoin de réforme

« Nous ne sommes pas preneurs d’une telle réforme en Région bruxelloise, lance Michel Colson (FDF), président du CPAS de Watermael-Boitsfort et, par ailleurs,président de la section CPAS de l’association de la ville et des communes de la Région de Bruxelles-Capitale2. Cela ne veut pas dire que les relations CPAS-commune sont aubeau fixe à Bruxelles, mais nous estimons que nous sommes suffisamment outillés par la loi organique des CPAS de 1976. La question est maintenant de savoir si les instances telles lecomité de concertation CPAS-commune fonctionnent convenablement… Là, je vous dirais qu’il y a encore du pain sur la planche. »
L’article 26 bis § 2 de la loi du 8 juillet 1976 impose aux autorités communales une concertation avec le CPAS sur certaines matières (cf. encadré ci-dessus). Dans lapratique cependant, les autorités communales se sentent peu concernées par cette obligation. Il en résulte non seulement que les CPAS sont souvent placés devant le faitaccompli, mais qu’en outre les décisions prises sans concertation sont entachées d’illégalités.

« Pour le moment, ce comité de concertation, qui a l’obligation de se réunir au minimum une fois tous les 3 mois, explique Michel Colson, est toujours activé par leCPAS, la commune ne s’en saisit pas. C’est ce comité qu’il faut investir et non exiger que le président du CPAS ait une voix délibérative au collège deséchevins même si cela fait partie des revendications de mon parti… Le président de CPAS se retrouve alors seul face aux échevins, alors que dans le comité deconcertation, il y a parité. Quant au fait de pouvoir cumuler à la fois la présidence du CPAS et un échevinat, cela me semble fort lourd au quotidien, vu la taille descommunes bruxelloises. Il est vrai que cela éviterait une certaine concurrence entre échevin des Affaires sociales et président de CPAS, le ‘chacun ses pauvres àsoi’, comme disait Brel. J’ai ainsi connu des communes qui organisaient deux services de repas à domicile, l’un via le CPAS, l’autre via l’échevinat des Affaires sociales. Parcontre, dans ma commune, à Watermael-Boitsfort, on a supprimé l’échevinat de l’Emploi, en centrant toutes les compétences « emploi » sur le CPAS qui devient lepremier acteur en termes d’insertion socioprofessionnelle. C’est évidemment plus difficile dans les communes qui ont une mission locale mais les maisons de l’emploi devraient à termepermettre une meilleure coordination. »

Quant à la publicité des débats du conseil de l’action sociale, une ouverture au public désormais possible en Flandre (cf. ci-après), Michel Colson n’y est pasfavorable. « On accuse souvent les CPAS d’obscurantisme mais ouvrir les débats au public va avoir un effet pervers, on risque tout comme pour le conseil communal de tomber dans le’show’, je ne suis pas sûr que cela contribue à la sérénité des débats. Il suffit d’entendre le témoignage des conseillers qui sont à la foisconseillers CPAS et conseillers communaux, ils trouvent que le débat est souvent de meilleure qualité au sein du conseil de l’action sociale. »

Et Michel Colson de conclure : « avec la réforme du code de démocratie locale en Wallonie, les CPAS sont aspirés dans l’orbite communale, alors que la loi de ’76distingue bien les deux pouvoirs tout en permettant des passerelles, je ne suis pas preneur d’une telle réforme en Région bruxelloise. »

Lors de la conférence de presse de la Conférence des présidents des 19 CPAS bruxellois3, le 8 septembre dernier, on a pourtant entendu poindre quelques souhaits deréforme. Ainsi, manifestement, les dispositions de l’ordonnance bruxelloise du 3 juin 2003 concernant les relations entre la commune et le CPAS n’iraient pas assez loin. Ellesprévoient, par exemple, que tout nouveau service social ne peut être mis sur pied par la commune sans avoir au préalable fait l’objet d’une discussion au sein ducomité de concertation commune-CPAS. Leur expérience fait pourtant dire aux président(e)s de CPAS que leur institution doit « devenir le lieu à partir duquel sedéveloppe et se déploie toute la politique sociale communale. » Bien plus qu’une nuance … Il s’agit non seulement de mieux rencontrer les nouvelles demandes qui leursont adressées, mais aussi de répondre à un problème d’image. « Pour qu’il n’y ait plus de honte à pousser la porte d’un CPAS, il fautbriser la répartition de fait qui associe les CPAS aux personnes ‘larguées’ et l’échevinat des Affaires sociales aux autres », explique Dominique Decoux(Écolo), présidente du CPAS de Schaerbeek.

Flandre : changements cosmétiques ou incertitude quant à l’avenir des CPAS ?

Autonome en la matière depuis les accords du Lambermont, à l’instar des deux autres régions, la Flandre a finalement adopté son décret communes, après pasmal d’avatars, au printemps dernier. C’est le ministre des Affaires intérieures, le VLD Marino Keulen, qui a peaufiné la mouture finale des 311 articles que comporte le décret,même si le tout avait été mis en œuvre par son prédécesseur, Paul Van Grembergen (Spirit). La philosophie générale du texte adopté est dedonner plus d’autonomie aux communes, tout en rendant leur gestion plus démocratique, notamment via certains mécanismes permettant la participation des citoyens. Les nouveautésles plus spectaculaires concernent le CPAS.

• Tout comme en Région wallonne, le président de celui-ci deviendra membre du collège échevinal, mais ici comme échevin des Affaires sociales. La mesure estapplicable dès 2006, si les communes le désirent. Mais en Flandre, elle ne deviendra obligatoire qu’en 2012. Les communes peuvent aussi faire collaborer le personnel et les services del’administration communale d’une part, et du CPAS d’autre part, y compris ceux qui occupent les fonctions au niveau le plus élevé, comme secrétaire ou gestionnaire financier.
• Les communes peuvent réduire leur nombre d’échevins (le nombre maximum reste fonction du nombre d’habitants) et éventuellement nommer un ou deux vice-présidents deCPAS à la place. Cette faculté était demandée par plusieurs grandes villes.
• Finis les votes secrets : la législature débutera désormais par l’établissement d’un acte de présentation, (équivalent du pacte de majoritéwallon) qui comportera la liste des échevins, de leurs compétences, et les relais éventuellement prévus en cours de législature. Mais il n’est toujours pas questionen Flandre de motion de méfiance à l’égard d’un échevin, ni encore moins de l’ensemble du collège.

Les CPAS au bord de la tombe en Flandre ?

Pour certains, l’avenir de l’autonomie des CPAS pose question. Le bourgmestre de Louvain, Louis Tobback (SP.A), estime que l’on est en train de préparer ni plus ni moins que la suppressionprogressive de ceux-ci. Dans une interview au Standaard, il rappelle que « l’indépendance des centres d’assistance publique vis-à-vis des communes remonte àNapoléon, qui avait voulu qu’elles ne puissent jamais être gênées par la santé financière des communes. » Il souligne que le président du CPAS deLouvain est en permanence le bienvenu au collège échevinal de la ville, et qu’il ne vient jamais parce qu’il estime inutile de le faire. Il se demande enfin si tous les points qui sontà l’ordre du jour des conseils d’action sociale seront désormais discutés au conseil communal.

Sur ce dernier point, Marino Keulen répond qu’en tout cas, il est exclu que des dossiers personnels de clients du CPAS atterrissent au conseil communal : l’examen de ceux-ci reste lacompétence exclusive des conseils de CPAS, qui doit les traiter en toute indépendance et en toute confidentialité. Pour l’opposition, Jef Tavernier (Groen !) déplore, quantà lui, la timidité du nouveau décret. Et il pointe, notamment, l’absence de possibilité d’émettre une motion de méfiance constructive ce qui contribuera,toujours selon lui, à maintenir des situations ridicules, comme des échevins privés de leurs compétences, mais continuant de siéger au sein du collège.

Des situations pour le moins contrastées selon les régions. Avec deux certitudes : d’une part, les comités de concertation CPAS-commune peuvent s’avérer des instrumentsefficaces à condition que chacune des parties s’y investisse et, d’autre part, la voix délibérative accordée au sein du Collège au président de CPAS nesemble, du point de vue des CPAS, pas la meilleure idée que le ministre Courard ait eue… Quant à nos amis flamands, ils ont réglé le problème de laconcertation commune-CPAS en désignant d’office le président de CPAS comme échevin des Affaires sociales. Rendez-vous en 2012, date à laquelle la mesure sera rendueobligatoire, pour évaluer les premiers effets.

1. Union des villes et communes de Wallonie, rue de l’Étoile, 14 à 5000 Namur – tél. : 081 24 06 51– fax : 081 24 06 52 – courriel : federationcpas@uvcw.be
2. Section CPAS de l’Association de la ville et des communes de la Région de Bruxelles-Capitale, rue d’Arlon 53 Bte 4à 1040 Bruxelles – tél. : 02 238 51 57 – fax : 02 238 51 58 – courriel : cpas-ocmw@avcb-vsgb.be – site : x
3. Conférence des 19 CPAS, rue Haute 28 à 1000 Bruxelles – secrétariat de laConférence – tél. : 02 543 60 22 – courriel : pres.1000@cpasbru.irisnet.be

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