Bruxelles, capitale européenne! Récit d’une évidence qui n’en était pas une.

Septembre 1956, château de Val Duchesse, Auderghem. Dans ce haut lieu du patrimoine bruxellois commencent les négociations d’un accord qui deviendra historique: les traités de Rome, où ils seront signés le 25 mars 1957 et qui donneront naissance à la Communauté économique européenne (CEE) et à l’Euratom (Communauté européenne de l’énergie atomique). «Inoccupé, le château appartenant à la donation royale était en piteux état», relate un dossier du Soir, mais il est choisi pour sa discrétion. Les délégations des six pays fondateurs1 y négocient à huis clos, de septembre à mars, sous la présidence de Paul-Henri Spaak, le Premier ministre belge.

L’épisode est symbolique de l’influence naissante de Bruxelles à cette époque. «Cela signifie qu’avant même la CEE, il s’y passait déjà des choses», résume Denis Duez, professeur en sciences politiques à l’UCLouvain et spécialiste des affaires européennes. Un placement progressif vers le centre de ce qui va devenir l’Union européenne, position confirmée en 1965 lors de la fusion des exécutifs européens dont les sièges sont fixés à Bruxelles, Strasbourg et Luxembourg. La reconnaissance officielle comme «Capitale européenne» n’a jamais eu lieu, mais le traité de Nice en 2001 a instauré l’ensemble des réunions régulières du Conseil européen à Bruxelles, cimentant de fait son statut central.

Une histoire qui semble logique, lisse et cohérente. Celle d’une capitale belge devenant l’épicentre européen, hôte des institutions de l’UE. Un «petit pays», point d’équilibre entre les «grosses puissances» du continent. Mais en se penchant un peu plus sur la question, le parcours de la Bruxelles européenne paraît bien plus cabossé. Un autre micmac à la belge? Plutôt un chaos représentatif de la complexité de l’intégration européenne. Retour sur une évidence qui n’en était pas une.

La délégation belge vent debout contre… Bruxelles!

Avant Val Duchesse et la CEE, les premières «institutions européennes» ont été celles de la CECA, la Communauté européenne du charbon et de l’acier, projet pionnier de la construction européenne.

En juillet 1952 à Paris, les pays membres de la CECA se concertent pour choisir la ville hôte de cette nouvelle administration. D’entrée, les Pays-Bas proposent Bruxelles, avec le soutien considérable de l’Allemagne et du Luxembourg, soit le consensus de la moitié des États. L’affaire aurait pu alors être entendue. Mais à la grande surprise des négociateurs, le chef de la délégation belge et ministre des Affaires étrangères, Paul Van Zeeland, s’y oppose catégoriquement. Le choix de Bruxelles fait pourtant sens, guidé par ce que Denis Duez définit comme «un pragmatisme géographique», au vu de la position centrale de la Belgique et de son «caractère historique d’État tampon» entre les puissances françaises et allemandes.

« Il n’y avait pas de plan pour faire de Bruxelles la Capitale Européenne »

Philippe Van Parijs, philosophe et économiste

Une fois passée la stupeur, comme relaté dans ses mémoires par le négociateur français et artisan européen Jean Monnet, Van Zeeland explique que la Belgique souhaite accueillir l’institution, mais insiste pour que ce soit à Liège. La proposition de la Cité ardente, à première vue très surprenante, fut repoussée par les autres États membres lors de cette négociation de juillet 1952. Elle eut cependant un réel poids pendant quelques années, au point que la Ville posa sa candidature officiellement en juin 1954. Une structure, «Le Grand Liège», se forme pour appuyer politiquement le projet. Dans son dossier de candidature (archivé et mis en ligne par le CVCE), on peut y lire que «Liège est à la fois la ville la plus française de Belgique et la ville la plus proche de l’Allemagne», une argumentation qui souligne l’importance du besoin d’équilibre politique et la position géographique de la ville, à proximité de différentes frontières. Liège «tenait la corde», assure Nicolas Verschueren, historien de la construction européenne et professeur à l’ULB. «Son principal atout était sa dimension industrielle, au cœur des productions de charbon et d’acier», explique-t-il. Un argument sensé dans le cas spécifique de la CECA. Mais dans la perspective d’un épicentre européen, la candidature liégeoise n’a jamais convaincu les membres de la Communauté et fut donc rejetée. Les négociations de Paris aboutissent finalement au choix du Luxembourg pour accueillir l’administration de la CECA. Le Grand-Duché, d’abord réticent, finit par accepter au nom du consensus trouvé.

Ordre alphabétique

L’autre bascule, cette fois du bon côté pour Bruxelles, s’est faite en 1958. Moment déterminant où la chance a sans doute joué. Une fois les traités de Rome signés, la Commission de la fraîchement fondée CEE a immédiatement besoin de locaux. La question de la ville d’accueil n’ayant pas été réglée lors des négociations de Val Duchesse, circule alors officieusement l’idée d’une administration mobile, qui suivrait la présidence tournante du Conseil. «Cela apparaît aujourd’hui irréaliste, souligne Nicolas Verschueren. Mais c’est un symbole du caractère improvisé de ce qui se passait à l’époque.»

Le pays amené à exercer la présidence du Conseil européen pour la toute première fois n’est autre que la Belgique, désignée en raison de sa position première dans l’ordre alphabétique. Ce sera une chance. Car les autorités belges proposent alors un site qui deviendra l’hôte du Berlaymont, le prestigieux édifice de la Commission, puis du siège du Conseil européen. Et lancent des travaux, en se disant que le nouveau complexe, situé non loin de ses institutions, pourra toujours accueillir sa propre administration si l’idée d’une administration européenne mobile est confirmée. Le couvent qui s’y trouvait est exproprié. Et l’installation à Bruxelles finit par passer de temporaire à permanente, signant le début de l’aventure européenne de Bruxelles.

Empirique

Pour mettre un mot sur les débuts européens incertains de Bruxelles, Nicolas Verschueren en a trouvé un dont la définition sied à merveille. Empirique, un procédé «qui ne s’appuie que sur l’expérience, l’observation, non sur une théorie».

Car l’historien insiste sur le fait «qu’il n’y avait pas de plan pour faire de Bruxelles la capitale européenne». Des propos confirmés par ceux de Philippe Van Parijs, philosophe et économiste. «Tout cela s’est fait dans un désordre total et dans la confusion, car au début on ne savait pas si ces instances européennes allaient rester à Bruxelles ou être déplacées», affirme l’universitaire bruxellois dont les travaux sur la question font référence.

« On ne pouvait pas anticiper l’ampleur que l’intégration européenne allait prendre »

Nicolas Verschueren, historien de la construction européenne et professeur à l’ULB

L’origine de ce désordre, selon Nicolas Verschueren, est l’impossibilité pour les Européens de l’époque d’imaginer ce qu’allaient devenir l’UE et ses institutions. «On ne pouvait pas anticiper l’ampleur que l’intégration européenne allait prendre», rappelle l’historien. Ainsi, lors de l’installation à Bruxelles de la Commission de la CEE, nul ne pense au «bassin d’emplois et de richesses» qui en découlera par la suite. Il faudra en effet attendre le milieu des années 60 pour que s’opère la transformation de l’UE en entité supranationale d’envergure.

La concentration européenne à Bruxelles s’est faite d’une manière similaire à la méthode des «petits pas», chère à Jean Monnet. Formule selon laquelle la construction européenne s’opère graduellement, une avancée après l’autre. «Il n’est pas illogique que la capitale européenne se soit faite ainsi», observe Nicolas Verschueren, «car c’est une sorte d’allégorie de la construction européenne». À force de «faits accomplis» successifs, Bruxelles a fini par s’imposer comme une évidence, comme une capitale de facto. «C’est par pragmatisme qu’elle a été petit à petit reconnue», détaille-t-il.

Le professeur Denis Duez insiste quant à lui sur «l’équilibre géopolitique» que représentent la Belgique et sa capitale. «La Belgique a toujours été quelque peu considérée comme le choix par défaut, car ce n’est pas un choix clivant», confirme Nicolas Verschueren.

Ad vitam?

Selon Philippe Van Parijs, Bruxelles est «le centre de gravité citoyen de l’Europe» en raison des nombreuses organisations internationales qui s’y sont installées progressivement depuis la fin des années 50, l’effet dit «boule de neige». L’exemple le plus parlant est l’éclatement du Parlement européen et la prédominance prise par sa branche bruxelloise par rapport à celle de Strasbourg. Mais, prévient le philosophe, «si ces instances partaient s’installer ailleurs, Bruxelles cesserait rapidement d’être cet épicentre». Hypothèse cependant peu probable à ses yeux, grâce à trois facteurs garantissant d’après lui «le maintien à tout jamais de la capitale européenne à Bruxelles».

Le network power d’abord, ce «rôle d’aimant» qui rend Bruxelles attractive pour tous types d’organisations, chacune voulant être à proximité d’institutions influentes pour bénéficier de leur aura. Le stalemate (blocage total d’une situation où aucun des acteurs ne peut avancer ni gagner) ensuite, désigné par le philosophe comme «l’incapacité à choisir» de l’Europe. Comprendre, la difficulté initiale de la communauté européenne à trouver un accord formel pour une capitale alors qu’elle comptait seulement six membres. Or nul ne doute que l’Europe actuelle, élargie à 27 États, ferait face à au moins autant d’obstacles dans la quête d’une nouvelle ville consensuelle. Les sunk costs (coûts irrécupérables) enfin, argument financier concernant les investissements immobiliers des institutions européennes et autres organisations, qui deviendraient irrécupérables en cas de grand déménagement vers une nouvelle ville hôte.

Finalement, ce sont donc les mêmes raisons pour lesquelles Bruxelles est devenue la capitale européenne (à défaut d’avoir été réellement choisie) qui la rendent à présent indéboulonnable.