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Pour faire face aux effets économiques néfastes de la pandémie de Covid-19 et tenter d’éviter autant de licenciements que possible au sein des entreprises du Vieux Continent, la Commission européenne a mis en place un mécanisme visant à soutenir les systèmes nationaux de chômage partiel. S’il fait ses preuves, cet instrument pourrait se pérenniser.

« Je proposerai un régime européen de réassurance des prestations de chômage, et ce système protégera nos citoyens et réduira la pression s’exerçant sur les finances publiques en période de choc externe », promettait Ursula von der Leyen devant le Parlement européen l’été dernier, alors qu’elle cherchait à convaincre les eurodéputés qu’elle était la figure idoine pour prendre les rênes de l’exécutif européen. Depuis, moins d’un an s’est écoulé, mais tout a changé. Ursula von der Leyen est bel et bien devenue présidente de la Commission européenne, mais son ambitieux programme étalé sur cinq ans a été ébranlé par une crise inattendue, d’une sévérité sans précédent : la pandémie de coronavirus.

Dans ce contexte, l’exécutif européen a dû réagir dans l’urgence, et malgré un net retard à l’allumage, il a ensuite multiplié les propositions pour soutenir l’économie et lui redonner des couleurs. Sur le plan social, ce n’est autre qu’un instrument de soutien temporaire à l’atténuation des risques de chômage en situation d’urgence que l’institution a mis sur la table. Celui-là même qu’Ursula von der Leyen promettait dès le début de son mandat. À quelques nuances près…

Un dispositif inédit

Au tout début du mois d’avril, alors que l’économie européenne était totalement paralysée par la pandémie de Covid-19, Ursula von der Leyen poste un message sur les réseaux sociaux, annonçant avoir « développé un concept de maintien partiel dans l’emploi, destiné à soutenir l’Italie, l’Espagne et tous les autres pays qui sont durement touchés ». Et l’Allemande d’ajouter, après avoir rappelé que les États membres ayant mis en place un système de chômage partiel avaient bien mieux résisté à la crise financière de 2008 que les autres : « Cela est rendu possible grâce à la solidarité des autres États membres. » La machine est lancée. Dès le lendemain, le 2 avril, l’ex-ministre du Travail et des Affaires sociales à Berlin lève le voile sur cet instrument, annonçant une enveloppe de 100 milliards d’euros de garanties aux régimes nationaux. Le dispositif est inédit. Il est baptisé « SURE » – l’un de ces acronymes dont seules les institutions européennes ont le secret –, pour « Support to Mitigate Unemployment Risks in Emergency ».

« L’idée est simple : s’il n’y a pas de commandes et que les entreprises manquent de travail à cause d’un choc externe comme le coronavirus, elles ne devraient pas licencier leurs travailleurs, mais continuer à les employer, même s’il y a moins de travail. Grâce à SURE, nous compensons l’absence de revenu », détaille alors Ursula von der Leyen. L’article 122 du Traité de fonctionnement sur l’Union européenne (TFUE) prévoit en effet que des États faisant face à « des difficultés ou [à] une menace sérieuse de graves difficultés » peuvent bénéficier d’une « assistance financière de l’Union ».

« L’idée est simple : s’il n’y a pas de commandes et que les entreprises manquent de travail à cause d’un choc externe comme le coronavirus, elles ne devraient pas licencier leurs travailleurs, mais continuer à les employer. » Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne

Concrètement, dans le cadre du mécanisme SURE, cette assistance financière prend la forme de prêts accordés à des taux avantageux aux pays qui les réclament. Puisque, à l’issue des négociations entre les États, aucun d’entre eux ne s’est opposé à la mise en place de ce système, la Commission pourra emprunter par elle-même sur les marchés financiers, afin de financer les prêts en question. Ce système permettra aux capitales européennes de profiter de la forte cote de crédit de l’UE et de faibles coûts d’emprunt. Subtilité qui a son importance en temps de crise : les prêts accordés aux États membres seraient adossés à un système de garanties volontaires fournies par les Vingt-Sept, à hauteur de 25 % au minimum. Les signatures des différents accords de garantie sont en cours. « Les États membres sont en train de prendre les mesures politiques et juridiques nécessaires requises par leurs cadres juridiques nationaux pour pouvoir signer les accords de garanties », détaille une source à la Commission européenne, qui ne cache pas que, plus vite les États finaliseront ce processus, mieux ce sera, car ce n’est qu’alors que le système pourra commencer à fonctionner.

Date d’expiration : le 31 décembre 2022

Pour pouvoir recourir à ce filet de sécurité d’un genre nouveau, un État devra en faire officiellement la demande auprès de la Commission européenne, en justifiant notamment d’une augmentation soudaine de ses dépenses publiques « directement liée à la création ou à l’extension de dispositifs de chômage partiel et de mesures similaires pour les travailleurs indépendants », selon le règlement européen sur la table. C’est la Commission elle-même qui procéderait, à partir de ces données, à une analyse poussée en vue de définir les conditions du prêt à accorder (notamment son montant, sa durée maximale ou le taux d’intérêt appliqué). Sur l’enveloppe globale de 100 milliards d’euros disponible, il n’y a donc pas de clef de répartition prédéfinie entre les 27 pays (alors qu’une telle matrice existe par exemple pour le fonds de relance à hauteur de 750 milliards d’euros également proposé par la Commission européenne pour répondre à la crise).

Nicolas Schmit, commissaire européen responsable de l’Emploi, ne cache pas qu’il espère que l’instrument SURE aura « un héritier ».

À l’heure de mettre sous presse, fin juin, une dizaine d’États membres avaient déjà fait part d’un intérêt pour le mécanisme. D’autres, à l’image de la Belgique, n’avaient pas encore arrêté leur décision. Quoi qu’il en soit, Luca Visentini, le secrétaire général de la Confédération européenne des syndicats (CES), estime que le mécanisme ne sera pas opérationnel avant début septembre. Et, bien qu’il salue les efforts de la Commission, cela l’inquiète. « C’est maintenant que les travailleurs européens ont besoin d’un coup de pouce, pas quand l’économie aura totalement repris », estime l’Italien, qui rappelle que pas moins de 45 millions de travailleurs en Europe ont fait une demande d’aide pour faire face à des mesures de chômage partiel. Et ce chiffre ne couvre pas ceux qui ont totalement perdu leur emploi pendant la pandémie.

Luca Visentini ne se réjouit pas non plus du fait que le mécanisme SURE ne soit opérationnel que jusqu’au 31 décembre 2022. « Certains États membres ont poussé pour que l’instrument ait une date d’expiration », soupire-t-il. Toutefois, la période de mise à disposition de l’instrument pourrait être prolongée tous les six mois ensuite, « si les graves perturbations économiques causées par la pandémie de Covid-19 continuent d’exister », explique la présidence croate du Conseil de l’UE, qui a joué le rôle de chef d’orchestre tout au long de ces épineux pourparlers.

Vers un mécanisme permanent ?

Luca Visentini est, lui, le seul à espérer que cet instrument d’urgence se transformera, à terme, en un mécanisme européen de réassurance-chômage permanent. « Ainsi, en cas de crise, l’UE pourrait aider les travailleurs dans les États membres à faire face », avance-t-il, soulignant que ce n’est pas seulement en cas de crise sanitaire qu’un tel mécanisme pourrait être utile, mais aussi « en cas de crise économique qui résulte en un chômage de masse ou en cas de catastrophe naturelle par exemple ».

Dans les services techniques de la Commission européenne, des réflexions sont en cours sur l’opportunité de mettre en place un tel mécanisme pérenne. « L’instrument SURE est la mise en œuvre urgente du régime européen de réassurance-chômage, cela ne fait nullement obstacle à l’instauration d’un futur régime de réassurance-chômage », glisse une source dans l’institution, qui note toutefois qu’il est « encore trop tôt pour se prononcer sur les détails de celui-ci ».

« C’est maintenant que les travailleurs européens ont besoin d’un coup de pouce, pas quand l’économie aura totalement repris. » Luca Visentini, Confédération européenne des syndicats

Pour sa part, SMEunited, une organisation qui défend les petites et moyennes entreprises (PME) en Europe, rappelle, elle aussi, que le mécanisme SURE ne doit en aucun cas éclipser l’instrument permanent prévu par la Commission, et souligne que 90 % des PME européennes ont été touchées par la crise et que bon nombre d’entre elles ont dû cesser, pendant le confinement, toute activité, et donc composer avec un chiffre d’affaires égal à zéro pendant plusieurs semaines.

De son côté, le commissaire européen responsable de l’Emploi, Nicolas Schmit, se veut optimiste. Devant la commission de l’Emploi du Parlement européen fin mai, il a ainsi affirmé que « la crise ne va pas changer l’ordre du jour social de la Commission, au contraire ». À ses yeux, pour permettre à l’Europe de se relever de la crise, « il faut miser sur le social ». Et quand France Jamet, une eurodéputée française d’extrême droite, membre du Rassemblement national (RN), prend la parole pour dénoncer le fait que, selon elle, le mécanisme SURE est synonyme d’une « mutualisation masquée détournée et pernicieuse de la dette qui aggravera d’autant plus les États les plus fragiles », le commissaire luxembourgeois fronce les sourcils et défend bec et ongle son action : « L’alternative, c’est d’être au chômage et de n’avoir rien du tout ! » Aucun doute selon lui : ce nouvel outil était la bonne réponse à apporter face à cette pandémie dévastatrice et est « dans l’intérêt des millions d’Européens au chômage technique, afin qu’ils gardent leur emploi et puissent le retrouver quand l’économie reprendra ».

La reprise est en effet attendue de pied ferme. La Commission européenne estime que l’économie de l’UE à vingt-sept devrait se contracter de façon record à hauteur de 7,4 % du PIB et de 7,7 % du PIB dans la zone euro cette année. Le chômage, lui, augmentera partout. Dans tel contexte, Nicolas Schmit ne cache pas qu’il espère que l’instrument SURE aura « un héritier ». La Commission pourrait présenter sa proposition pour un instrument permanent de réassurance-chômage avant la fin de l’année ou en début d’année prochaine.

Céline Schoen

Céline Schoen

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