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Le logement sera la question sociale centrale de la prochaine législature

La régionalisation de la loi sur les baux devrait doter les Régions d’une plus grande marge de manœuvre en matière de logement.

18-05-2009 Alter Échos n° 272

La régionalisation de la loi sur les baux devrait doter les Régions d’une plus grande marge de manœuvre en matière de logement. C’est l’occasiond’examiner quelques-unes des demandes que les associations du secteur adressent aux prochains gouvernements wallon et bruxellois.

La perspective de transférer cette compétence fédérale aux Régions est accueillie diversement par les acteurs associatifs du logement. Béatrice Laloux,directrice du Syndicat national des propriétaires et copropriétaires ne voit pas cette mesure d’un bon œil. Elle rappelle que la loi sur les baux fait partieintégrante du Code civil. Son application répond donc à des principes globaux qui en permettent l’interprétation. « On risque de perdre la cohérence etla sécurité juridique dont on bénéficie aujourd’hui alors que la loi de 19911 avait déjà contribué à introduire de laméfiance dans les relations entre les propriétaires et les locataires, explique Béatrice Laloux. Sans parler du fait que cela risque de compliquer une matière au demeurantdéjà peu simple. Les propriétaires membres du SNP possèdent, pour certains, des biens dans les différentes Régions du pays. Ils vont devoir sespécialiser et avoir recours systématiquement à des avocats et juristes. » Par ailleurs, ce ne serait que le volet portant sur le bail résidentiel qui seraitconcerné par cette régionalisation. Une désarticulation, redoute le SNP.

Du côté de Nicolas Bernard, professeur aux Facultés universitaires Saint-Louis, la mesure correspond à la logique de l’évolution constitutionnelle belge. Ils’agirait donc de bien en saisir les enjeux et de s’y préparer en toute lucidité. « La législation actuelle demeure en vigueur jusqu’à ce que lesRégions prennent le relais en adoptant un décret ou une ordonnance ad hoc. Signalons par ailleurs qu’il y a longtemps que le bail du logement social, par exemple, estrégionalisé in extenso sans que personne n’y trouve à redire. Chaque Région a ainsi l’occasion de décliner sa politique du logement social suivant desspécificités qui lui sont propres ; il en ira de même avec le bail de droit privé. »

Plus de compétences pour les Régions

Une mesure que la régionalisation de la loi sur les baux permettrait de faire avancer c’est l’introduction d’une allocation loyer. Une demande défendue par desassociations telles que le Rassemblement bruxellois pour le droit à l’habitat (RBDH) qui en a fait l’une de ses trois revendications phare, Solidarités Nouvelles en Wallonie ou leSyndicat des locataires. Plus étonnamment, cette demande est également soutenue par le Syndicat des propriétaires qui voit là une nécessité face à lapaupérisation de la population wallonne et bruxelloise. Le Syndicat des propriétaires demande d’ailleurs une étude pour comparer le coût du logement social àcelui de l’allocation loyer qui aurait le mérite d’entrer plus rapidement en vigueur et aussi d’être moins onéreuse.

Rappelons d’emblée que l’allocation loyer existe chez nos voisins français, allemands, néerlandais et britanniques. Des allocations loyer existent àBruxelles et en Wallonie mais sous des formes bâtardes. Ainsi, à Bruxelles, il existe l’Adil (allocation de déménagement-installation et d’intervention dans leloyer) et en Wallonie, l’Adel (allocation de déménagement et de loyer). Ces deux allocations aident le locataire à faibles revenus ayant quitté un logement insalubre– ou inadapté à son âge ou à son handicap – d’emménager dans un appartement salubre et plus cher et de combler la différence entre les deuxloyers.

Des allocations loyer trop restreintes

À Bruxelles, il existe depuis mai 2008 une allocation loyer introduite par la secrétaire d’État, Françoise Dupuis (PS), sans grand enthousiasme2.« De plus, elle se limite aux locataires de logements communaux et n’offre aucune solution aux dizaines de milliers de familles pour qui la charge de leur logement est devenueréellement insupportable », dénonce le RBDH dans son mémorandum. Fin 2008, seules cinq communes ont accepté d’appliquer le système pour 58 logements. Enmars 2009, Bruxelles-ville montrait l’exemple en décidant d’appliquer l’allocation loyer aux 679 logements de sa régie foncière3. Saint-Gilles asuivi en avril.

En Wallonie, le principe du « chèque loyer4 » existe depuis 2008 mais dans le cadre encore fort restreint des agences immobilières sociales (AIS) et desassociations de promotion du logement, notamment, pour un nombre tout aussi restreint de communes. Ces chèques, valables pour trois ans, constituent une aide mensuelle de la Régionwallonne à des locataires et propriétaires de logements situés dans certaines communes spécifiques. Il y a aussi les chèques-travaux dont l’objectif estd’inciter les propriétaires de logements vides à les remettre dans le circuit locatif public.

Si ces mesures ont le mérite d’exister, elles restent encore trop timides et leur portée devra s’élargir sous la prochaine législature si l’on entendaider les ménages à faibles revenus à payer leur loyer. Pour le RBDH, il s’agit de l’instauration temporaire d’une allocation loyer « en attendant que desmesures structurelles deviennent effectives5 ». Le Conseil consultatif du logement, organe comprenant des représentants des locataires et des propriétaires,défend également cette position. Nicolas Bernard invoque les arguments suivants pour justifier le caractère temporaire de la mesure : l’allocation loyer doitbénéficier aux personnes sur les listes du logement social le temps d’avoir accès à un logement social. Cette disposition permet à l’État decompenser par une allocation son incapacité temporaire d’offrir un logement à loyer encadré. Il dédommage ainsi les personnes contraintes de se loger dans leprivé en dépit de revenus trop faibles. Autre porte ouverte par le juriste : l’octroi de l’allocation loyer aux ménages locataires d’un logement social qui enraison d’une augmentation de revenus n’entrent plus dans les conditions et sont invités dans un délai raisonnable à se reloger dans le secteur privé. Maiscette suggestion soulève le débat délicat de la fin des baux sociaux à durée indéterminée.

Par ailleurs, une allocation loyer appliquée au secteur locatif privé doit se concevoir comme une mesure d’urgence en attendant l’augmentation significative du parclocatif social. Elle doit permettre aux ménages en attente d’un
logement social de payer plus confortablement leur loyer sans devoir rogner sur d’autres postes de leur budget commela santé, l’éducation, voire s’endetter. Cette mesure est soutenue par plusieurs associations de logement parce qu’elle peut être facilement introduite, que soncoût restera relativement bas comparé à celui d’une politique offensive en matière de construction et de rénovation du parc locatif social et qu’ellepourra être limitée dans le temps une fois que les ménages en attente d’un logement social recevront leur logement pour lequel il est courant, aujourd’hui, de devoirattendre jusqu’à 6 ans à Bruxelles et 5 ans en Wallonie. Mais les acteurs du logement avertissent que cette allocation loyer ne peut en aucun cas être financée audétriment de la politique du logement. « L’aide à la personne ne peut se faire au détriment de l’aide à la pierre », résume NicolasBernard.

Un argument qui a longtemps contribué à freiner le dossier de l’allocation loyer est le risque de voir les propriétaires saisir cette aubaine pour augmenter les loyers.D’où la nécessité d’un encadrement des loyers.

Encadrement des loyers : les mesures qui existent et celles qui restent à créer

Premier constat : en matière de loyers, nous ne disposons pas de statistiques longitudinales, dynamiques et évolutives dans le temps. Il existe bel et bien un Observatoirerégional des loyers à Bruxelles mais ses études ne sont pas suffisamment régulières6. En Wallonie, une telle structure n’existe pas.L’obligation d’enregistrement du bail par le bailleur7 devrait permettre de se faire une première idée des loyers effectivement pratiqués. Mais il resteà classer et exploiter ces données. Le Syndicat des propriétaires préconise quant à lui le recours à une méthode dite « hédonique »qui permettrait , selon lui, la comparaison de données pluridimensionnelles dont on pourrait extraire des éléments particuliers.

Face à la spirale des prix de l’immobilier et des loyers qui affecte particulièrement Bruxelles, l’encadrement des loyers est perçu par certains acteurs dulogement comme le moyen idéal d’enrayer le phénomène par un coup d’extincteur à la flambée.

Le Syndicat des propriétaires s’oppose, sans surprise, à l’encadrement des loyers et surtout au blocage que préconisent le PS et Écolo dans leur programmebruxellois. En ce qui concerne la Wallonie, ces deux partis ne sont pas favorables à un blocage des loyers, estimant la situation moins urgente qu’à Bruxelles, qui compte environ60 % de locataires contre 30 % en Wallonie. Le SNP rappelle qu’il s’agit, selon lui, plutôt d’un problème de revenus que d’un problème de montant desloyers et dénonce le fait qu’on fasse peser la crise sur les propriétaires pour qui les loyers constituent leur source ou un complément de revenus. Il est cependantfavorable à l’idée d’encadrer les loyers faisant l’objet d’une allocation, système, selon lui, plus économique pour les finances publiques.

Mise en route en douceur

Pour Nicolas Bernard, la mise en œuvre de la mesure doit se faire dans la douceur et la concertation. « Il faut cependant éviter qu’une éventuelle régulationtrop brutale des loyers aboutisse, par effet pervers, à un désinvestissement du secteur locatif de la part des propriétaires et, par voie de conséquence, à unrétrécissement de l’offre qui, à demande égale (et cette demande a même tendance à gonfler ainsi qu’on l’a mentionné plus haut), aurapour résultat inverse une revalorisation des tarifs de la location. » Trois commissions paritaires locatives à Gand, Charleroi et Bruxelles, censées étudier laquestion des loyers de référence et de l’encadrement ont réalisé un travail de prospective dont il faudrait s’inspirer.

Autre suggestion : l’encadrement des loyers ne devrait pas être systématique. Laissé à l’appréciation des parties, le loyer ne serait revu par unecommission de conciliation constituée de manière paritaire qu’en cas de conflit entre le locataire et le propriétaire quant au montant du loyer. Avec pour bémol cetavertissement du SNP qui redoute que les locataires, n’ayant rien à perdre, auront tout intérêt à contester systématiquement le loyer qu’ils avaientoriginellement convenu ! À affiner donc.

La fiscalité : un levier de la politique du logement

Autre domaine de revendication : la fiscalité. Depuis 2001, les Régions sont compétentes en matière notamment de précompte immobilier. Avec la probablerégionalisation de la matière du bail de résidence principale, la marge de manœuvre des entités fédérées devrait aussi s’élargirsur le plan fiscal. Une opportunité pour mettre sur la table la question de la taxation des loyers réels ? « Le propriétaire jouit d’une multiplicité d’aidesfiscales, ce qui est accepté par tous, vu la fonction essentielle remplie par ce statut en termes d’intégration sociale, notamment, souligne Nicolas Bernard. Aucune de ces aides,toutefois, ne bénéficie par ricochet au locataire, c’est-à-dire n’incite le propriétaire à mettre son bien en location, à un tarif raisonnable depréférence et dans un bon état. Au contraire, dans le cadre de l’impôt sur les personnes physiques, les autorités appliquent une majoration de 40 % au revenucadastral en cas de location du bien à une personne physique. D’où la nécessité d’imaginer des mesures fiscales qui avantagent le propriétaire tout enbénéficiant aussi au locataire. »

Un revenu cadastral dépassé

Les revenus du propriétaire sont taxés sur la base du revenu cadastral, soit un montant théorique calculé sur les loyers en cours en 1975 et qui détermine labase imposable d’un immeuble. Ce revenu cadastral est censé représenter le revenu théorique d’une habitation et sert de base à la perception del’impôt foncier appelé précompte immobilier qui – pour simplifier la question – relève du fédéral tandis que les centimes additionnels sont,eux, reversés aux communes. Si le revenu cadastral n’a pas été revu depuis 1975, il est tout de même indexé depuis 1991 et révisé à chaquealiénation du bien.

« Plus spécifiquement, vu que l’assiette d’imposition reste la même, le propriétaire-bailleur n’a aucun intérêt, sur le plan fiscal, à proposer aucandidat-locataire un loyer bon marché. Il se pénaliserait lui-même en agissant de la sorte », note Nicolas Bernard. Ce qui pousse David Praile, coordinateur à l’asblSolidarités Nouvelles,
à résumer la situation de cette formule lapidaire : « rien n’est fait pour inciter le propriétaire à ne pas louer un bien mocheet cher. Au contraire, le propriétaire est “poussé” à diviser son bien en petits logements et à multiplier le nombre de loyers puisque le revenu cadastral vaut pour toutl’immeuble peu importe le nombre de logements. »

Taxer les loyers réels ?

L’intérêt de cette mesure consisterait à inciter les propriétaires à mettre leur bien en location à un prix raisonnable et dans un bon état enbasant la taxation non pas sur le revenu cadastral mais sur le loyer perçu et sur la qualité du bien. Un premier avantage consisterait à pousser le propriétaire àla modération car des loyers trop élevés le feraient basculer dans la tranche d’imposition supérieure. Le bailleur pourrait aussi déduire les chargesréelles de rénovation de sa base imposable à la place des 40 % forfaitaires sur base de factures réelles (une manière de lutter contre le travail au noir etpeut-être de développer le secteur de l’économie sociale ?). Les Pays-Bas, la France et l’Allemagne pratiquent déjà de la sorte.

Tout autre son de cloche du côté du SNP qui voit là le moyen de pousser les loyers à la hausse car le propriétaire voudra naturellement compenser la majorationdes impôts.

« Précisons que cette mesure de taxation des loyers réels pourrait, pour faciliter la période de transition, n’être appliquée qu’à partir de ladeuxième, troisième, quatrième habitation détenue par le même propriétaire », suggère Nicolas Bernard. Ce nouveau mode de taxation nes’appliquerait bien entendu pas aux habitations occupées par leur propriétaire. Pour éviter certains dégâts collatéraux que ce système de taxation desloyers réels pourrait provoquer aux multi-bailleurs qui louent plusieurs biens dans un même immeuble à des tarifs locatifs raisonnables, il faudrait prévoir descompensations pour éviter que ceux-ci désinvestissent leur bien. « Dans ces matières, il faut se garder des mesures trop tranchées et imposées tout àtrac », avertit Nicolas Bernard.

Le Syndicat des propriétaires rappelle quant à lui que les loyers constituent souvent pour les propriétaires la source principale de revenus. Béatrice Laloux souligneque si certains biens immobiliers sont sous-évalués au cadastre, d’autres ont par contre perdu de leur valeur. Si les responsables politiques devaient changer la situationactuelle, le SNP demanderait que l’on taxe les revenus de l’immobilier au même taux que l’épargne.

Jouer sur le précompte immobilier ?

Autre levier fiscal : le précompte immobilier. Depuis 2001, les Régions ont compétence pour, par exemple, calculer le précompte immobilier non plus à partir durevenu cadastral mais sur la différence entre le loyer réellement demandé et un loyer de référence.

Parmi les mesures fiscales à débattre lors de la prochaine législature, il y a celle de la portabilité des droits d’enregistrement défendue par le Syndicatdes propriétaires. À l’achat d’un bien, le propriétaire doit s’acquitter de 12,5 % de droits d’enregistrement. En cas de revente et d’achatd’un autre bien, il devrait repayer ces droits. Le SNP propose donc que ces droits soient reportés sur l’achat suivant. Si le nouveau bien est d’une valeur supérieure,le propriétaire se contenterait de s’acquitter de la différence entre les deux biens. Cette mesure, qui ne concerne que la résidence principale du propriétaire, estdéjà en vigueur en Flandre.

Les Régions bruxelloise et wallonne sont toutes les deux dépourvues d’une base de données statistiques sérieuses en matière de loyer. L’obligation del’enregistrement des baux devrait permettre de constituer cette dernière. En attendant, il serait sans doute utile d’instaurer la double déclaration du loyer par lepropriétaire et par le locataire. Seul souci : comment appliquer cette disposition aux ménages qui ne doivent pas remplir de déclaration d’impôt car allocatairessociaux ?

Le logement de retour sur la table des prochains gouvernements

Le gouvernement bruxellois 2004-2009 avait fixé comme priorité le logement et l’emploi. Cinq ans plus tard, cette matière n’a pas connu les avancéesescomptées par les associations du logement8. Du côté wallon, le Plan d’investissements exceptionnel qui prévoit la rénovation de 36 000 logementssociaux est une bonne mesure mais dont les résultats ne sont pas à la hauteur des immenses besoins. Le secteur des associations du logement tire la sonnette d’alarme et avertitles responsables politiques que le logement sera sans doute la question sociale centrale de la prochaine législature car il s’agit du socle sur lequel se construisent tous les autresdroits.

Le logement bruxellois et wallon en quelques chiffres

Selon le rapport 2008 de l’Observatoire des loyers, le loyer moyen s’élèverait, à Bruxelles, à 553 euros. Bruxelles comptait en 2001 plus de 57 % delocataires pour 43  % de propriétaires. Le parc de logement social bruxellois est inférieur à 8  %. Le parc public non social qui appartient aux communes est de 2  %.Cela signifie donc que 90  % des Bruxellois se logent dans le parc privé soit en tant que propriétaires soit en tant que locataires. Pour s’y loger, 54  % des Bruxelloisdéboursent entre 41  % et 65  % de leur budget. Notons aussi que 30  % des Bruxellois les plus démunis (trois derniers déciles de revenus) n’ont plusaccès qu’à 4  % du marché locatif alors que cette proportion était de 12  % il y a encore une quinzaine d’années. On le voit, la populationbruxelloise se paupérise.

En Wallonie, l’on compte un peu moins de 70  % de propriétaires pour 30  % de locataires9. Mais, rappelle David Praile de Solidarités Nouvelles, «35  % des locataires vivraient sous du seuil de pauvreté soit tout de même 12  % des propriétaires. Pour le “wallon moyen”, se loger coûte “moyennement” cher : lequart de son budget (26  %) en moyenne. En moyenne toujours, presque la moitié (42,5  %) du Revenu d’intégration sociale est engloutie pour se loger. Et deux personnesayant le RIS sur trois doivent se rabattre sur le logement privé, dont la facture grimpe à 54  % (familles) voire 58  % (isolés) de leurs revenus ! Ça laisse quoipour se nourrir, s’habiller, se soigner, vivre ? », s’interroge le coordinateur de l’asbl wallonne. Rappelons qu’avec ses quelque 103 000 logements sociaux, le secteurpublic wallon représente 7  % de l’ensemble des logements, et 27  % des logements loués (un peu plus que la moyenne nation
ale). Sur la liste d’attente patientent 35000 à 40 000 ménages wallons.

1. 20 février 1991, Loi modifiant et complétant les dispositions du Code civil relatives aux baux à loyer, MB 22-02-1991.
2. Dans son évaluation de la politique du logement publiée sur son site web, le RDBH démontre que la secrétaire d’État a perdu deux années avant demettre en œuvre cette mesure alors que le gouvernement bruxellois avait débloqué 2 millions d’euros dans les budgets 2007 et 2008, in Art. 23 n° 34, Lapolitique du logement à Bruxelles 2004-2009 : notre évaluation, p. 19.
3. Depuis lors, il semble que ce chiffre annoncé dans la presse ait été un peu optimiste. Dans un communiqué, le RBDH s’interroge sur le chiffre annoncé dansla presse de 679 logements de la régie foncière de la Ville de Bruxelles en raison des conditions que le conseil communal a ajoutées à la mesure. www.rbdh-bbrow.be/spip.php?article754
4. www.wallonie.be/fr/citoyens/se-loger/louer/cheque-loyer-et-cheque-travaux/index.html
5. RBDH mémorandum, p. 14.
6. La revue Art. 23 sur les statistiques sur le logement à Bruxelles a démontré le manque de statistiques centralisées sur cette question : www.rbdh-bbrow.be/IMG/pdf/article23_31_leger.pdf
7. Il s’agit de la loi du 27 décembre 2006.
8. Évaluation de la politique logement du RBDH.
9. Selon l’INS sur la base du recensement de 2001 : http://statbel.fgov.be/studies/mono_200102_fr.pdf

nathalieD

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