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Des subventions menacées par les règles européennes ?

Le 29 août est entrée en vigueur une nouvelle réglementation européenne sur les aides aux entreprises, adoptée cet été. Entre autres, elleélargit la liste des aides et subventions qui ne sont plus interdites. Mais ce faisant, elle annonce un resserrement de ses mécanismes de contrôle. Un sujet un peupériphérique pour Alter Échos ? En fait, pas tant qu’il y paraît : faute de définition européenne du non-marchand, la plupart des activitésassociatives subventionnées peuvent être concernées. Quelques balises pour rester vigilant et relancer le débat.

10-10-2008 Alter Échos n° 260

Le 29 août est entrée en vigueur une nouvelle réglementation européenne sur les aides aux entreprises, adoptée cet été. Entre autres, elleélargit la liste des aides et subventions qui ne sont plus interdites. Mais ce faisant, elle annonce un resserrement de ses mécanismes de contrôle. Un sujet un peupériphérique pour Alter Échos ? En fait, pas tant qu’il y paraît : faute de définition européenne du non-marchand, la plupart des activitésassociatives subventionnées peuvent être concernées. Quelques balises pour rester vigilant et relancer le débat.

Dans l’univers européen du droit de la concurrence, l’économie est divisée en deux : l’État et les entreprises. Et les transferts de fonds publics aux entreprises,c’est quelque chose qui doit rester marginal ou exceptionnel, sauf à mettre tout le monde sur le même pied, c’est-à-dire à passer par des marchés publics.

Dire les choses de la sorte force un peu le trait, mais il faut bien comprendre pour la suite que le droit de la concurrence prime sur la plupart des autres normes européennes. Ce n’est pasnouveau puisqu’il y va d’un réel pilier de la construction européenne depuis un bon demi-siècle, consacré par le Traité de Rome qui organisait unecoopération politique forte pour mettre en place un « Marché commun ».

Autre évidence à garder à l’esprit : les définitions qui sont données en la matière sont presque toujours à portée la plusgénérale possible. Quand on parle ici d’entreprises, on l’entend a priori au sens le plus large comme toute entité qui vend des biens ou services, y compris lesentreprises d’économie sociale et les asbl (écoles, hôpitaux, fonds sectoriels, etc.) ; et quand on parle d’aides d’État, on parle a priori de tout avantageéconomique reçu d’un gouvernement, du niveau local au niveau national (subsides, réductions d’impôt, garanties, mise à disposition d’infrastructures, etc.). Pourquoi ? Parce que qui dit marché commun sous-entend marché où la concurrence se déploie sans entraves sur tout l’espace européen. L’intervention étatiquenationale, supposée favoriser les acteurs économiques nationaux, sera donc a priori limitée au maximum pour empêcher les distorsions de concurrence endéfaveur des acteurs économiques des autres pays.

La règle « de minimis »

Comme les décideurs politiques font aussi attention aux questions de faisabilité des décisions prises, la réglementation européenne sur les aidesd’État1 s’est dotée de longue date d’un principe de simplification administrative. Les régimes d’interdiction européens ne s’appliquent pas aux aides de petitsmontants, selon une règle qu’on appelle « de minimis » (« moins que » en latin, prononcez « déminimis »).Combien ? 200 000 euros, lissés sur trois ans. Exemples : si telle entreprise ou asbl touche une subvention de 180 000 euros en 2007, puis de 40 000 euros en 2008, les derniers20 000 euros touchés seront éventuellement illégaux, et aucune aide ne pourra être touchée en 2009. En 2010, l’entreprise pourra toucher 180 000 eurosmaximum. Disons que si elle en touche 100 000, elle pourra encore en toucher 100 000 en 2011. Ou 50 000 en 2011 et 50 000 en 2012. C’est une logique de lissage, un peu comme dansl’utilisation de parts non consommées de certaines subventions (Fonds social européen, subsides de la Communauté française aux AMO, etc.).

On parle donc couramment d’ « aides de minimis », y compris, désormais, dans certains formulaires administratifs liés à des subventions. On veutdire par là : toute aide interdite mais tolérée, pour autant qu’elle ne dépasse pas le plafond de minimis. Cela sous-entend qu’il existe aussi des aides noninterdites…

Les aides thématiques

Quelles sont ces aides non interdites – dites « exemptées par catégories générales », on dira ici« autorisées » par souci de clarté – et qui peuvent donc sans risque être cumulées avec des « aides de minimis » ?2.

Parmi les 26 aides autorisées, chaque fois avec des limites bien définies, on retrouve certaines aides à l’emploi des « travailleurs défavorisés ethandicapés » (cf. encadré), des aides à la formation, des aides à la R & D, des aides à l’entreprenariat féminin, des aides à laprotection de l’environnement, des aides à l’investissement sous forme d’apport en capital, certaines aides aux PME, etc.

Nouveaux plafonds autorisés pour les aides à l’emploi

– Travailleurs défavorisés : toute personne
qui a n’a pas exercé de travail rémunéré pendant 6 mois consécutifs ou
qui n’a pas de diplôme du secondaire supérieur ou
qui a plus de 50 ans ou
qui est isolé avec charge de famille ou
qui est d’un sexe sous-représenté dans son métier (p. ex. infirmier) ou
qui est membre d’une minorité ethnique défavorisée sur le marché du travail de l’État membre.
=> max. 50  % des coûts salariaux pendant 12 mois

– Travailleurs gravement défavorisés  : « toute personne qui a été sans emploi pendant 24 mois ou plus »
=> max. 50 % des coûts salariaux pendant 24 mois

– Travailleurs handicapés :
=> Coûts salariaux : max. 75 % pendant périodes d’emploi du travailleur
=> Surcoûts : 100 % des coûts admissibles (adaptation des équipements, etc.)

Autrement dit, une aide à l’emploi ciblée pour une personne trentenaire diplômée du secondaire ou du supérieur au chômage depuis 12 mois et sansvulnérabilités particulières ne sera plus autorisée. Plus exactement, on y appliquera la règle de minimis.
À noter aussi que les possibilités de cumul entre les aides à l’emploi et les aides régionales ont été élargies.

Enfin sont évidemment autorisées les aides aux entreprises de régions cibles définies par la politique régionale de l’Union. Concrètement, enBelgique, ces discriminations positives valent pour les activités localisées dans les anciennes zones Objectif 1 et Objectif 2. Là, certaines règles seront assouplies,parfois de façon très significative.

Ceci n’est pas une aide d’État

Il faut aussi noter quelques généralités importantes. Ainsi, un subside à la consommation n’entre pas en ligne de compte pour cette réglementation. Lesprestations sociales et les titres
-services ne sont en aucun cas visés par cette législation.
Des considérations sectorielles peuvent aussi entrer en ligne de compte  : certains secteurs sont soustraits à une partie des règles parce qu’ils bénéficient depolitiques particulières au niveau européen. Industries minières, constructions navales, pêche et agriculture, mais aussi transports. Ici, on verra des règlesdifférentes s’appliquer, ailleurs on verra le plafond de minimis abaissé, etc. Les textes européens doivent être analysés avec minutie – et souvent avecl’aide de spécialistes3.

Questions de responsabilité et de contrôle

L’entreprise est supposée connaître la réglementation. Autrement dit, elle est passible de devoir rembourser toute aide non autorisée. Or les États membresne sont pas nécessairement enclins à notifier leurs aides, même s’ils y sont obligés. « Il en résultait une insécurité juridiqueévidente, même si elle ne risquait pas toujours d’avoir des conséquences graves », explique Bérengère Steppé, spécialiste de cesmatières à l’administration fédérale de l’Intégration sociale. Mais les Etats-membres évoluent vers une meilleure application de la réglementation,notamment de minimis. Soit ils créent un registre central qui répertorie les aides de minimis pour chaque employeur, soit ils informent systématiquement lesbénéficiaires des aides du fait qu’elles sont soumises à la règle de minimis, cette seconde option étant l’option prise aujourd’hui enBelgique.

Et le contrôle des aides « exemptées par catégorie »  ? Elles font l’objet d’une notification et d’un contrôle a posteriori.Autrement dit, une fois l’aide octroyée, l’État membre en informe la Commission, qui se lancera éventuellement dans un contrôle a posteriori4.Ce contrôle, la Commission est en train de le renforcer, un peu comme une contre-partie des quelques ouvertures du nouveau réglement.

Hors de ces catégories, les aides peuvent être autorisées si l’État membre qui veut les octroyer les soumet à un contrôle a priori de laCommission. Ce sera le cas des aides au cas par cas (dites « ad hoc »), des aides sectorielles, ou des aides des catégories ci-dessus qui dépassent leslimites citées (p. ex. une aide à l’emploi pour un public plus large que la définition donnée aux « travailleurs défavorisés »).L’autorisation est donnée par la DG Concurrence, qui se crée ainsi une importante « jurisprudence » propre, puisque toutes ses décisions sontpubliées5.

C’est ainsi qu’on a par exemple vu consacrer certains principes. Un exemple fameux est celui lié à la réforme wallonne des Plans de résorption duchômage. La notification par le gouvernement wallon avait en effet amené la Commission à retirer du champ du traité les « employeurs dont les activités nefont pas l’objet d’échanges entre États membres », ce qui contribua à instituer la frontière entre APE marchands et non marchands.
Ce qui nous donne aussi un bon point de référence quand on doit évaluer si une subvention risque d’être considérée comme une aided’État.

Danger ou pas danger  ?

Faut-il en déduire que si on appartient au non marchand, ce nouveau régime d’encadrement des aides d’État ne vous concerne pas  ? Comme beaucoup repose sur lajurisprudence, il vaut mieux être prudent et réfléchir à charge et à décharge sur chaque cas d’espèce.

Exemple de raisonnement à avoir sur une aide qui dépasse le plafond de minimis  :
– l’aide cadre-t-elle sans équivoque avec l’une des 26 catégories d’exemptions générales  ?
– se limite-t-elle bien à tous les critères et plafonds énoncés dans la définition de la catégorie concernée  ?
Si vous répondez « non » à l’une de ces questions, il y a de fortes chances que l’aide doive être notifiée. Renseignez-vous. Si elle nel’est pas, continuez le raisonnement  :
– l’activité concernée par telle subvention a-t-elle bien un impact local (au sens de  : les produits et services vendus le sont sur un marché qui ne dépasse pasles frontières nationales, par. ex. la publicité dans les télévisions locales)  ?
– l’activité concernée pourrait-elle être le fait d’un quelconque opérateur non belge  ?
Si vous répondez « oui » à l’une de ces questions, soit la notification risque d’aboutir à un refus d’exemption et l’aide serainterdite  ; soit, si elle a déjà été octroyée, il y a un risque de remboursement en cas de contrôle a posteriori, par exemple si un concurrentintroduit une plainte auprès de la DG Concurrence parce qu’il estime qu’il aurait dû bénéficier de la même aide ou que le transfert de fonds publicsaurait dû être soumis à une ouverture de marché ou un appel d’offres (p. ex. tendering)6. Des contrôles sont également possiblesà l’initiative de la Commission  : « Il est difficile de savoir comment sont réellement traitées les informations que transmettent les États membres,d’autant plus que la Commission travaille aussi avec ses propres canaux d’information comme, simplement, la presse », explique Bérengère Steppé.

Comment nos administrations s’y prennent-elles  ?

On l’a compris, la tendance dans nos administrations est à notifier plus souvent et à traquer les aides de minimis déjà reçues par lesbénéficiaires des subventions qu’elles octroient. Et cela devrait s’accentuer.
Plus important, le changement de réglementation va nécessiter de passer en revue les régimes existants et, le cas échéant, de les adapter. Quelques exemples.
– Si la « jurisprudence » européenne évoquée à propos des APE évolue, et si la Région wallonne entreprend de réviser son décretAPE, on se dirigera vers des aides plus sélectives, réservées à des travailleurs plus défavorisés qu’actuellement, et plus limitées dans letemps, puisque ces subsides dépassent assez facilement le plafond de minimis.
– Le Maribel social n’a jamais été notifié. Une négociation entre la DG Concurrence et la Sécurité sociale a en effet abouti à un arrangementselon lequel cette aide ne cadre pas avec la définit
ion des aides d’État. Information difficile à vérifier  : « Cette conclusion, il n’en existepas de trace », nous répond Bérengère Steppé.

Et qu’en est-il de tous les fonds publics distribués par les nombreux décrets qui agréent et subventionnent des asbl  ?
Soit le décret a été notifié (EI et Ilde bruxelloises, p. ex.) et l’autorisation qui en a découlé vaut même si la réglementationeuropéenne change, ce tant que le décret n’est pas modifié en ce qui concerne l’octroi des subventions  ; soit il est clair qu’on est dans une logique demarché national à l’abri des interférences ou des potentielles concurrences avec les marchés voisins (p. ex. planning familial ou centre d’expression et decréativité)  ; soit l’organisation du soutien public va de plus en plus passer par des outils comme le tendering6 (cf. le Forem) qui rend l’aidepublique assimilable à une aide au consommateur, la sortant du champ des aides d’État « incompatibles avec les Traités ». Dans ces cas, et sil’activité soutenue ne s’écarte pas de l’objet social de l’asbl, il n’y a pas de risque. Mais il va immanquablement arriver des cas limites,c’est-à-dire notamment des activités non-marchandes, au sens belge du terme, mais qui ont une incidence en termes de concurrence transfrontalière.

Et les subsides facultatifs, qui deviennent parfois récurrents d’une année sur l’autre, parce que telle activité jugée prioritaire par un gouvernement netrouve pas assez vite les moyens de stabiliser son financement  ? « Si l’aide dépasse le plafond de minimis, conseille Bérengère Steppé, eta fortiori si elle est renouvelée, la moindre des choses est de faire en sorte que les dépenses couvertes par l’aide publique soient en lien clair et direct avec laplus-value propre à l’intervention publique. Je conseille en tous cas d’être prudent, de demander des avis, etc. » Et de rester le plus possible dans laligne de l’objet social de l’asbl et/ou de ses activités agréées.

Et avec un peu de recul

Qu’est-ce qui est autorisé  ? Interdit  ? Comment s’y retrouver  ? Le responsable public se retrouve-t-il désormais pieds et poings liés, privé d’unepartie de ses leviers d’action  ? Les personnes chargées de la récolte de fonds dans les asbl ou les entreprises sociales doivent-elles devenir complètementparanoïaques  ? On n’en est pas là et on a vu que quelques réflexes permettent d’identifier les aides et subsides qui sont sans risques et celles qui doivent mériter unexamen vraiment rigoureux.
Il ne faut pas se voiler la face, c’est explicitement le marché qui est posé comme la mesure en dernier ressort de la pertinence et de la cohérence de l’action publique. Cequ’on vient d’expliquer et d’illustrer sur la jurisprudence le montre bien. Avec la prudence que vont continuer à s’imposer progressivement les administrations, on doitmême se résigner à une hypothèse pessimiste  : en termes de déploiement des politiques publiques, cet arsenal réglementaire constitue un véritablefrein au soutien des innovations économiques et sociales…

Services d’intérêt général : sortir du débat par le haut

Tout cela rappelle un peu l’ambiance autour de la Directive Services (ex projet Bolkestein). Comme un goût de déjà vu. Pourquoi ?

Pour faire simple, si les activités à but non lucratif avaient une définition européenne, les asbl subventionnées seraient par principe écartées dela définition d’entreprise. Leurs subsides ne seraient plus assimilables au reste des aides d’État. Afin de les sanctuariser, les syndicats7, une partie des ONG et lesgauches politiques européennes se battent pour faire adopter une directive sur les Services d’intérêt général (SIG). Ce qui sortirait les services publics (et aussil’enseignement, la santé, l’aide aux personnes en difficultés, le logement social, etc.) du champ de la libéralisation des services, d’où le lien avec« Bolkestein ».
Autre parallèle avec la Directive Services : ici aussi, c’est la jurisprudence qui est la principale source quand il s’agit de délimiter concrètement le champ d’application– en tout cas, en attendant la transposition de la directive en droit national, sur laquelle nos gouvernements sont justement en train de plancher.8 Où l’on voit d’ailleursque les fonctionnaires et les juges européens ont plutôt tendance à donner aux textes des interprétations qui vont dans le sens de la logique d’ouverture maximale dumarché… et que les acteurs économiques qui promeuvent cette logique pour nourrir leur propre croissance ont de très bons avocats9.

1. Nos deux sources :
Bérengère Steppé, Cellule économie sociale du SPP Intégration sociale :
– adresse : bd Anspach, 1 à 1000 Bruxelles
– tél.  : 02 508 85 84
– courriel : berengere.steppe@mi-is.be
Liliane Lebon, Dies asbl :
– adresse : av. Capitaine Piret, 67 à 1150 Bruxelles
– tél.  : 02 779 96 84
– courriel : contact@dies.be
2. C’est cette partie de la réglementation qui a été modifiée cet été. Pour accéder au document original, sur le site de la DG Concurrence, http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/reform/reform.cfm, dans l’onglet« Legislation », choisir « Block exemption regulations », puis dans la page qui s’affiche, descendre vers le paragraphe consacré aux« General Block exemption regulations (GBER) ».
3. Même si certaines – celles qui représentent les plus gros montants – doivent être notifiées à la Commission, qui doit donner àl’État membre une autorisation explicite pour qu’il puisse les adopter.
4. L’application concrète des règles à nos réalités peut nécessiter de se référer à la jurisprudence de la DG Marchéintérieur. Par exemple, en Belgique, il existe plusieurs normes pour rattacher une entreprise à un secteur d’activités (codes Nace, Commission paritaire, etc.)
5. Voir http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/register/ii
6. « Tendering » est le terme anglais pour « système d’adjudication ». Ce n’est pas uniquement un mot, mais aussi une pratique de plus en plusrépandue en Angleterre et aux Pays-Bas – mais aussi en Belgique.
7. Le site du VDAB, l’Office flamand de l’Emploi, offre des détails sur la pratique flamande.
– en matière d’accompagnement de la réinsertion des chômeurs.
Voir le site de la Confédération européenne des syndicats :
http://etuc.org/r/838 ethttp://etuc.org/a/3228
8. Nous y reviendrons dans un tout prochain « Focus » d’Alter Échos.
9. Lire à ce sujet l’interpellant article « Plombier polonais, le retour ? » de Guillaume Duval, dans le mensuel Alternatives économiques de septembre. Voirhttp://www.alternatives-economiques.fr

Thomas Lemaigre

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