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Projets urbanistiques : que penser de la « participation citoyenne » ?

Cela n’est une nouveauté pour personne : en matière d’urbanisme, depuis une décennie, nous assistons de plus en plus au développement de projets etdémarches dits participatifs, parfois présentés comme l’indice d’un « renouveau citoyen ». Selon certains, ceux-ci seraient de nature à changer lerapport entre institutions et citoyens. Parcours au sein de quelques-uns de ces dispositifs.

26-08-2004 Alter Échos n° 169

Cela n’est une nouveauté pour personne : en matière d’urbanisme, depuis une décennie, nous assistons de plus en plus au développement de projets etdémarches dits participatifs, parfois présentés comme l’indice d’un « renouveau citoyen ». Selon certains, ceux-ci seraient de nature à changer lerapport entre institutions et citoyens. Parcours au sein de quelques-uns de ces dispositifs.

Les tenants d’une approche participative opposent en général celle-ci à la démocratie représentative dont l’idée de base veut que lesélus représentent l’avis de la majorité de la population, tout en travaillant pour tout l’ensemble des citoyens sur lesquels s’exerce leur pouvoir dedécision. C’est à ce niveau « des administrés minoritaires » que la logique participative entre en tension avec elle de représentation du pouvoirpolitique.

La participation institutionnalisée

La participation des habitants, des associations et de leurs publics représente un axe de plus en plus important des politiques actuelles. Nombre de secteurs et de niveaux de pouvoirl’ont mise à l’ordre du jour.

À titre d’exemples, citons la récente Déclaration gouvernementale en Région bruxelloise. Au chapitre « Aménager le territoire dansl’intérêt des Bruxellois », un point s’intitule « La gestion concertée et la participation » dans lequel la Région s’engage «à pérenniser la subsidiation d’associations œuvrant dans le domaine de l’information et de la participation afin de renforcer celle-ci ; elle développera enoutre l’information et la participation, à destination des publics socioculturellement défavorisés afin d’exercer pleinement leur citoyenneté ». Au plancommunal, outre les commissions consultatives, des « échevinats de la participation » ont essaimé depuis plusieurs années.

Sur le terrain toutefois, la réalité est parfois tendue. Du côté de la population, les uns reprochent parfois aux processus participatifs existants leurs aspects formelsou techniciens, et le désengagement mêlé de frustration est souvent au rendez-vous, quel que soit le groupe social dont sont issus les participants. Du côté despolitiques, ou des administrations, la peur de perdre le contrôle ou de voir modifier les habitudes de gestion et les rapports de force en place prennent parfois le dessus.

Tentative de définition

La « participation citoyenne » pourrait se définir comme un ensemble de démarches formelles et informelles par lesquelles des individus, des groupes ou des associationss’organisent ou sont consultés, prennent petit à petit la parole pour exprimer des positions. Celles-ci ouvrent un débat, des projets, des actions et des revendicationsadressées à des instances publiques (ou privées). La démarche vise en général un « bien pour tous ». « […] la prescription citoyenneporte sur des exigences non corporatistes ou non localistes, des exigences de vie bonne et digne ; elle n’a donc pas à se relativiser », note Majo Hansotte1. Ce qui, selon elle,est plutôt salutaire : « Réactiver les médiations symboliques nécessaires à l’engagement d’une société civile citoyennereprésente un enjeu de formation et de choix collectifs. Ces médiations symboliques sont coextensives à la bonne santé des institutions, à leur intégrationdans le corps social comme à leur subversion et transformation. »

La participation citoyenne est une réalité complexe parce qu’elle peut s’analyser à de multiples niveaux : social, politique, économique et culturel : selonle niveau de pouvoir encadrant ou visé : fédéral, régional ou communal ; selon le secteur concerné : urbanisme, culture, logement, prévention, etc. ; selonla méthode adoptée par les personnes revendiquant : « participation d’en haut » – institutionnalisée et encadrée / « participation du bas» – les citoyens sont moteurs, s’invitent au débat et entendent interférer dans les décisions – c’est la démarche militante(altermondialistes, Collectif sans ticket…) ; enfin, selon les compétences des personnes, notamment quant à leur plus ou moins grande capacité às’auto-organiser, à communiquer leur voix, à poursuivre la démarche dans la durée pour la faire aboutir.

Des chantiers urbains ouverts à participation

Les contrats de quartier : enjeux et aléas de la participation

Dispositifs de grande ampleur dont l’objectif est de revitaliser les quartiers les plus fragilisés en Région bruxelloise, les contrats de quartier2 (CQ) ontdébuté en 1994. Axés sur cinq volets de travail (logement social, logement moyen, partenariats public-privé, aménagement d’espaces publics, revitalisationsociale), les CQ accordent une place importante aux habitants des périmètres visés. Sur la base d’une réglementation régionale (ordonnance organique du 2octobre 1993), ils sont invités avec les associations à s’impliquer. D’une part, au sein du groupe de réflexion dirigé par un bureau d’étude quiprépare le programme à proposer aux diverses autorités ; d’autre part, au sein de la Commission locale de développement intégré (CLDI) où leshabitants siègent à hauteur de 30 % des effectifs, le reste étant à la disposition des autorités communales, régionales et des associations. But : «Que la revitalisation soit le fruit d’un véritable échange entre les différents acteurs », souligne la publication de synthèse « Vivre au cœur desquartiers » publiée par le cabinet d’Éric Tomas (SP), ministre sortant de la revitalisation des quartiers.

À l’examen, on remarque donc que les CQ sont les dispositifs où la participation des habitants est la plus structurée, la plus encadrée. Toutefois, les acteursdes CQ, et jusqu’à Éric Tomas lors du second Forum sur la revitalisation urbaine du 15 mai dernier, s’accordaient pour regretter la faible participation des habitants ausein des CLDI. Mais la nuance s’impose : étant donné la multiplicité des acteurs, il faut bien admettre la subtilité particulière d’un dispositif danslequel cohabitent politiques, bureau d’étude, administration communale, CPAS, associations et habitants. Dans certains CQ, les rapports entre autorités locales, régionales(via entre autres le Secrétariat régional pour le développement urbain – le SRDU) et habitants sont tendus, certaines communes étant réfractaires às’impliquer de façon constructive. Le constat de réussite ou de faiblesse d’un CQ peut également tenir à la liberté d’action que laisse le pouvoircommunal aux réalisa
teurs de terrain.

Rapport « Urbact » : trois « scénarios » de participation

Dans le rapport d’évaluation que la Région bruxelloise a commandé à propos de cette dimension des programmes de revitalisation, Bernard Francq, expert «Urbact »3, établit une typologie de participation. Celle se compose de trois figures :

> « l’habitant-figurant » : avec une participation essentiellement formelle et un effet de démobilisation tant du représentant des habitants que des associations ;

> « l’habitant-relais » : le délégué des habitants est relais vis-à-vis de son immeuble, de sa rue ; dans ce cas « la consultation se centresur un volet particulier du CQ : dans plusieurs CQ observés, note l’expert, la participation se cristallise sur le volet “espace public” […] : par ex. lacréation d’un espace communautaire […] ou la gestion de l’espace public » ;

> « l’habitant-citoyen » : où « l’habitant œuvre à la mise en commun des ressources de son quartier dans une logique de projet urbain. Ditautrement, le jeu se veut plus ouvert, plus interpellant pour le pouvoir local amené à donner des gages sur une politique à plus long terme », ajoute Bernard Francq.

Il note encore que « la part de la population qui participe peu aux activités de la CLDI est celle des jeunes de 18 à 30 ans. Souvent les acteurs associatifs qui siègentà la CLDI se définissent comme porte-parole de cette catégorie d’âge » ; de même que l’absence de « pratiques organisant un baby-sitting surles lieux pour favoriser la participation des familles et des femmes ».

De surcroît, les méthodes et le rapport au temps des administrations et des habitants sont différents. D’où de fréquentes incompréhensions quiajoutent à la méfiance déjà présente chez les citoyens, selon le propos de plusieurs accompagnateurs de CQ.

Le bureau d’étude, un atout pour concrétiser la participation dans les CQ

Déplorant le faible potentiel participatif qu’offrent selon lui les CLDI et les assemblées générales (perçues avant tout comme instancesd’approbation et d’information), Benoît Moritz, architecte au bureau d’étude MS-a4, a développé un élargissement de la logique participative :« Puisqu’il faut travailler vite, alors travaillons directement avec les habitants pour utiliser leur connaissance des lieux et leur créativité. »

« Produire collectivement le dossier de base avec la CLDI »

La méthodologie fut appliquée une première fois pour le CQ « Maritime » (2003), une seconde fois cette année pour le CQ « Escaut-Meuse », tousdeux situés à Molenbeek. De quoi s’agissait-il ? Dès la première assemblée générale, 250 habitants sont présents. Ils expriment leurmotivation claire de s’impliquer et adressent, à l’attention de la commune, un « manifeste de cohésion sociale du quartier Maritime ». Sur ce, le bureaud’étude décide d’élargir le mode de travail de la CLDI (avec l’aval de la commune). Concrètement, durant le temps réellement prévu pour laconception du projet (cinq mois à peine), un groupe de travail le plus large possible a été constitué (jusqu’à soixante habitants). La méthodeconsistait durant le premier mois à envisager les pistes avec la commune, puis ont suivi trois mois de collecte parallèlement à un gros effort de communication des infos dans lequartier. Une journée complète de travail collectif a eu lieu, « pour permettre aux habitants de passer du “je” au “nous” », explique encoreBenoît Moritz. Travail en sous-groupes, synthèses, formulations de pistes générales pour l’ensemble du quartier. Ensuivi un mois de travail avec la commune pourtoutes les validations des propositions. Vint enfin un second atelier d’affinement et de validation du projet par les habitants durant une journée complète. Résultat : unprojet collectif avalisé en final par la CLDI.

« La peur de perdre le pouvoir est une réalité mais pas une généralité… »

Poursuivant sur les CQ, Patrick Sénélart, de l’association Habitat et Participation5, spécialisée dans l’accompagnement de la mise en place de projetsparticipatifs, avance : « S’il est vrai que les politiques ont peur de perdre une partie de leur pouvoir, il ne faut pas faire de généralités. Pour les CQ, certainescommunes ont une réelle participation sur le long terme, d’autres pas du tout, ça dépend des motivations des uns et des autres ». D’autres facteurs semblentencore plaider à décharge. « La participation est quelque chose de neuf, il n’y a ni d’habitude ni de formation ! Comment co-construire avec les habitants et avecl’opposition du conseil communal ? Parfois, il faut montrer que quand on coconstruit, c’est qu’il existe un intérêt partagé : une asbl aréaménagé un petit parc avec des jeux pour enfants avec les habitants (CQ Bonnevie, Molenbeek). Dans cet exemple, les réalisations sont respectées et entretenuespar les habitants eux-mêmes », rappelle Patrick Sénélart. Les contrats provoquent de plus une surcharge de travail au sein des administrations, sans que des moyens humainssoient ajoutés.

La participation, ça rapporte quoi ?

On peut ensuite se demander ce que rapporte de la participation aux politiques ? « Tout d’abord il y a davantage dans plusieurs têtes que dans une seule, argumente PatrickSénélart. Si on modélise les différentes étapes des CQ, les forces d’action sont démultipliées. Souvent, les habitants sont plus ou moinsexperts et peuvent donner leur avis, ils peuvent également faire preuve de bon sens et de créativité parmi les experts et même les élus. »

« La participation est encore une alternative à l’effet NIMBY (pour Not in my backyard, “Pas dans mon jardin !”). Dans ce cas, il est intéressant de donner laparole à des extrémistes ou des habitants opposés, à condition de construire à partir de ce négativisme. Des compétences (pédagogiques etcommunicationnelles) sont donc à développer pour savoir répondre positivement aux avis négatifs. Il existe un intérêt partagé chez les élus etles habitants qui seront contents ; gérer l’intérêt général est également un enjeu politique. Toutefois, il est impossible de tout discuter tout letemps. Ce qui compte c’est que les options éventuellement prises hors bureau d’étude ou hors CLDI – avec l’entrepreneur par exemple – soient clairementfournies ensuite aux habitants et éventuellement rediscutées », achève-t-il. Ces démarches permettent enfin le développement et la valorisation descap
acités des uns et des autres.

Participation et culture urbaine : l’Arbre à palabres et le Skatepark, deux projets réalisés par Recyclart

Occupant la gare de la Chapelle, l’asbl Recyclart6 développe entre autres un travail artistique avec des habitants des quartiers environnants, des jeunes en l’occurrence. Deuxprojets retiennent notre attention en tant que pratiques artistiques urbaines basées sur l’action collective et la concertation des habitants.

Premièrement « L’Arbre à palabres » sur le square Breughel, en contrebas du Palais de justice. L’intervention artistique consistera à placer unvéritable arbre entouré d’une structure bois et métal en arabesque, dessinée par l’artiste Jozef Legrand. Initié en février7 2001, le processus avécu « un accouchement hyperdur », explique le directeur Wim Embrechts. Le projet dont l’objectif était d’impliquer tant les jeunes qui occupaient le square queles associations du quartier fut interrompu. Motifs ? Incompétences, conflits avec les partenaires et retards subséquents. « Au départ le projet vient dufédéral (ministère de l’Infrastructure), à l’époque le cabinet Durant. À la suite de son départ, on a préféréattendre car on ne voulait pas faire le projet sur un quartier qui serait entièrement réaménagé. Ensuite, les gens qui ont pris le relais n’étaient pas lesbons, l’architecte désigné par le fédéral était inexpérimenté, le suivi en commission inexistant et à la Région, les personnesn’étaient même pas au courant ! », ajoute-t-il. Conséquence : vu les retards, les contacts avec les habitants ont été stoppés. « Le projetfut même menacé car l’architecte entendait faire son propre projet, sans tenir compte de l’accord initial sur l’arbre et la structure ». Pour finir,l’échevin Simons (Écolo) a fortement pris position en commission de concertation pour faire respecter le projet initial. Entre-temps, « les jeunes de l’époque(qui dérangeaient les commerçants, ceux-ci arguant que le lieu était criminogène) ne sont plus là. On redémarre le travail en automne, avec des habitants ;des ateliers seront organisés une fois le projet achevé (fin novembre 2004) pour que la structure soit acceptée par le quartier », poursuit Wim Embrechts.

Deuxièmement, est né le projet de skatepark entamé il y a un an et demi avec un concours destiné aux jeunes architectes. Il a pour opérateurs Recyclart etl’IBGE, mais aussi l’architecte, la SNCB et le collectif de skateurs « Brusk ». « Ici c’est le contraire de l’Arbre à palabres ! », noted’emblée le directeur, un processus fantastique, « sans conflit et qui avance bien. On travaille presque comme une bande de copains ! » Mots clés de cetteréussite ? « Être clair, fonctionner avec des gens motivés et une bonne collaboration avec l’administration. » Sur ces entrefaites, le responsable poursuit :« Je me pose des questions sur les procédures. Elles sont pour nous une dérive de la sélection par appel public d’offres car tout y est tellement objectif, neutre.D’accord, on sort d’une période où il y avait beaucoup de copinages. Mais les coûts finissent par augmenter car on a choisi des gens incompétents et à lasuite des conflits, on perd beaucoup de temps ! »

1. Majo Hansotte, Les intelligences citoyennes. Comment se prend et s’invente la parole collective, De Boeck Université, Bruxelles, 2002. Majo Hansotte est docteur en philosophie etlettres et formatrice dans le monde associatif.
2. Informations sur www.quartiers.irisnet.be.
3. Bernard Francq, « La participation des habitants aux programmes intégrés de requalification urbaine : une clé pour la cohésion sociale ». Rapport pour leréseau URBACT Projet Partecipando (Phase 1), Rome, 2004. http://www.urbact.org/
4. MS-a, rue Antoine Dansaert 206 à 1000 Bruxelles, courriel : benoit@ms-a.be – tél. : 02 502 81 07.
5. Habitat et participation asbl, place des Peintres 1 à 1348 Louvain-la-Neuve – tél. : 010 45 06 04.
6. Recyclart asbl, rue des Ursulines 25 à 1000 Bruxelles, tél. : 02 289 00 52 – www.recyclart.be – contact : Wim Embrechts.
7. En mai 2001, Recyclart organisait un colloque sur « la place de l’art dans les conflits urbains » afin d’encadrer le débat autour de cette intervention entreassociations d’habitants, de commerçants et des artistes.

Olivier Bailly

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