"Plan d'action belge pour l'inclusion sociale : avec qui avance le futur modèle social européen ?"

Il y a un an, avec des accents de refondation, les États européens affirmaient à l’occasion du sommet de Lisbonne leur détermination à coordonner leurs effortsen matière de lutte contre l’exclusion. Ils arrêtaient ensuite à Nice les axes d’un premier Plan d’action bisannuel. Le 1er juin, la Belgique est parmi les premiers pays àremettre sa copie, sous la houlette du ministre de l’Intégration sociale et de l’Économie sociale Johan Vande Lanotte.
Depuis 99, en phase avec cette relance de l’agenda social européen, la Commission soutient des « actions préparatoires visant à lutter contre l’exclusion sociale ». La FondationMacif (France) a été soutenue dans ce cadre pour élaborer un travail comparatif sur les rapports entre économie sociale, société civile et État. Aucœur du questionnement du rapport final publié en mai, le « dialogue civil ».
1. Flashback : faire remonter le social dans l’agenda européen
Joan Cornet-Prat, conseiller à la DG Emploi et Affaires sociales1 de la Commission, explique que c’est en fait suite au déploiement depuis 97 de la Stratégie européennepour l’emploi que l’Agenda social est apparu. Il procède d’une « nécessité d’adapter les politiques sociales aux changements de la société : comment avoir lesmêmes tendances dans l’emploi, dans le social et dans l’économie? » La priorité est l’emploi depuis le sommet de Luxembourg, « mais on découvre que ça ne suffit pas :la croissance est là, le volume d’emploi augmente, mais il existe toujours de la pauvreté. » La Commission a donc travaillé en suivant trois principes :
> « améliorer les normes communes » en fixant des objectifs quantitatifs.
> « Considérer les politiques sociales comme quelque chose de productif pour l’économie : en fait, investir dans les politiques sociales n’est pas quelque chose d’inutile. C’est lemessage que nous envoyons aux États : cela va aider l’économie. » Il faut donc augmenter les dépenses sociales et moderniser l’indemnisation du chômage.
> Améliorer la qualité dans l’emploi, les produits et les services, les dépenses publiques, le dialogue social, la protection sociale.
« Un tel agenda est impossible sans la coopération de la société civile et de ses ONG. L’agenda social a donc besoin du dialogue civil. »
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Les objectifs de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale
(annexes des Conclusions du Sommet de Nice2)
1. Promouvoir la participation à l’emploi et l’accès de tous aux ressources, aux droits, aux biens et services
1.1 Promouvoir la participation à l’emploi (…)
a) Favoriser l’accès à un emploi durable et de qualité pour toutes les femmes et tous les hommes en situation de travailler (…)
b) Prévenir les ruptures professionnelles en développant la capacité d’insertion professionnelle (…).
1.2 Promouvoir l’accès de tous aux ressources, aux droits, aux biens et services
a) Organiser les systèmes de protection sociale de façon à ce que, en particulier, ils contribuent à garantir à toute personne les ressources nécessairespour vivre conformément à la dignité humaine (…);
b) Mettre en œuvre des politiques ayant pour objectif l’accès de chacun à un logement décent et salubre […].
c) Mettre en œuvre des politiques ayant pour objectif l’accès de chacun aux soins (…).
d) Développer à l’attention des personnes concernées des prestations, des services ou des actions d’accompagnement permettant un accès effectif àl’éducation, à la justice et aux autres services publics et privés tels que la culture, le sport, les loisirs.
2. Prévenir les risques d’exclusion
a) Exploiter pleinement le potentiel de la société de la connaissance (…).
b) Mettre en œuvre des politiques visant à éviter les ruptures dans les conditions d’existence (…).
c) Mettre en œuvre des actions visant à préserver les solidarités familiales sous toutes leurs formes.
3. Agir pour les plus vulnérables
a) Favoriser l’intégration sociale des femmes et des hommes risquant (…) de se trouver confrontés à des situations de pauvreté persistante.
b) Aller vers l’élimination des situations d’exclusion sociale frappant les enfants et leur donner toutes les chances d’une bonne insertion sociale.
c) Développer des actions globales en direction des territoires confrontés à l’exclusion. (…)
4. Mobiliser l’ensemble des acteurs
a) Promouvoir, selon les pratiques nationales, la participation et l’expression des personnes en situation d’exclusion, notamment sur leur situation, sur les politiques et sur les actionsdéveloppées à leur endroit.
b) Assurer l’intégration de la lutte contre les exclusions dans l’ensemble des politiques.
c) Promouvoir le dialogue et le partenariat entre tous les acteurs publics et privés concernés
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2. Le plan belge : une étape de l’agenda arc-en-ciel
Le plan déposé par la Belgique annonce, c’est la règle du genre, très peu de nouveautés.3 Il cadre parfaitement avec le planning du gouvernement arc-en-ciel :réformer la fiscalité et les différentes allocations sociales (Grapa, minimex, activation du chômage), augmenter les revenus de remplacement les plus bas, et entamer unerefonte de la Sécu.
Les mesures
Le volet emploi est pratiquement identique à celui du PAN pour l’emploi déposé par la ministre Onkelinx il y a juste un bon mois, avec des accents plus marqués surl’économie sociale et sur l’accueil de la petite enfance.
Le logement apparaît en bonne place, avec même des mesures fédérales :
> instauration d’un droit de préemption sur les propriétés de l’État mises en vente pour tout acheteur qui veut en faire du logement social,
> généralisation de la TVA à 6% pour les constructions et rénovations de logements sociaux,
> nouvelles exonérations fiscales pour les sociétés de logement agréées.
En matière de logement privé, le gouvernement
> prévoit de se pencher de nouveau sur les arrêtés d’exécution de la « Loi Onkelinx » qui permet la réquisition de logements abandonnés,
> tentera d’introduire dans la loi sur les baux des critères objectifs de rapport qualité prix,
> et annonce la création de Commissions de médiation pour résoudre les différends en matière de baux en amont des tribunaux
La santé et l’enseignement sont également abordés. Et un premier tableau de bord d’indicateurs est proposé.
L’élaboration
Le plan a été élaboré en six mois et rassemble les contributions de 30 ministres… Ce travail de coordination et de synthèse, ainsi que la consultation despartenaires sociaux fédéraux et régionaux, a mobilisé le principal des énergies, explique Ludo Horemans, qui suit cette probl&eacu
te;matique pour les trois Forumsrégionaux de lutte contre la pauvreté4. « La concertation avec les associations s’est faite au sein du Comité d’accompagnement du Service fédéral de lutte contre lapauvreté, mais elle est arrivée en bout de course, et a dû se faire dans des délais trop courts pour que nous arrivions avec des contributions sérieuses. » Uneréaction qui rappelle mot pour mot celle des partenaires sociaux au lendemain du premier PAN emploi…
Le ministre s’est engagé à s’y prendre mieux pour le plan 2003, et associera les associations à l’évaluation du plan, notamment à la préparation du premierrapport annuel de suivi à élaborer pour mai 2002.
3. Le dialogue civil pèse-t-il sur le nouveau modèle social européen?
À tous les étages de l’agenda social européen, la mobilisation des acteurs de terrain et/ou de leurs réseaux est affichée comme un passage obligé. Mais desintentions aux pratiques, ce qu’il est convenu d’appeler en Europe le dialogue civil n’en est qu’à ses balbutiements alors que le poids de l’Union sur l’ensemble de ladécision politique est réellement devenu considérable.
Nous avons rencontré Isabelle Darmon, sociologue chargée de recherches au sein du bureau espagnol GES5, qui vient de finaliser un rapport comparatif (Belgique, Espagne, France, Italie)sur le dialogue civil, en se penchant sur les positionnements pris par l’économie sociale dans cette nouvelle donne.6
Le pouvoir impose ses découpages
AE – Le dialogue civil ne se déroule de toute évidence pas comme le définit la Commission.
ID – Si le terme de « dialogue civil » paraît renvoyer, par analogie sémantique avec le dialogue social, à un dialogue entre la classe politico-administrative et lasociété civile, il faut tout de suite préciser qu’à l’heure actuelle, les conditions d’un tel dialogue ne sont pas réunies. La relation de pouvoirentre le système politico-administratif et la société civile est beaucoup trop inégale. Mais, de toutes manières, cela n’est pas ce qu’entend laCommission par « dialogue civil » : pour elle, il s’agit de simples consultations, fixées selon ses propres termes, et auprès de qui elle considère comme représentantla société civile, ce qui varie d’ailleurs d’une DG à l’autre. Pour la DGV, ce sont les ONG, qui sont elles-mêmes enchantées de se désignercomme représentantes de la SC, mais pour la DG Commerce, ce sont, aux côtés des ONG, les associations de consommateurs, les syndicats et surtout les lobbies patronaux… Letravail sur la gouvernance actuellement piloté par la Commission ne clarifie ni la nature de la société civile ni les problèmes de rapports de pouvoir qui minentl’ambition d’approfondissement démocratique de ce type de processus, et en font des instruments au service de la légitimation des orientations économiques dominantes,et de légitimation des deux parties du « dialogue ».
AE – Dans quelles instances ce dialogue se passe-t-il?
ID – Il n’y a rien de coordonné. Chaque DG a pris l’habitude de consulter ce qu’elle considère comme les représentants de la société civile surles problèmes qu’elle traite. La DG Emploi organise p.ex. tous les deux ans depuis 96 un Forum sur les Politiques sociales, et consulte la Plate-forme des ONG sociales deux fois par ans.
Le dialogue civil comme participation des outsiders
AE – L’Agenda social et le sommet de Lisbonne ont-ils été précédés par des démarches de dialogue civil? Et est-ce que le contenu des conclusions s’enressent?
ID – Il y a eu des consultations. Il y a eu en particulier une réunion informelle sur l’exclusion, dans le cadre d’un Conseil informel des ministres de l’Emploi et desAffaires sociales, avec les ONG membres de la Plate-forme sociale européenne. Maintenaýt, il en reste surtout un agenda fort marqué par les groupes de pressionéconomiques. L’activation est au premier plan dans les politiques d’emploi. On a des mesures de lutte contre la pauvreté qui sont comme un appendice des différentespriorités. On a l’impression d’un accord tacite entre le monde économique et les gestionnaires du social, par lequel les privatisations et l’activation des politiquesd’emploi seraient contrebalancées, aux yeux des ONG, par la mise en place, pour la première fois, d’une coordination sur les politiques de lutte contre l’exclusion, etsurtout par une valorisation timide du rôle des ONG comme prestataires de services sociaux.
AE – Et les ONG sont satisfaites, dans l’après coup, de la manière dont les choses se sont faites?
ID – À part EAPN qui réclame une évaluation indépendante des impacts de la mise en place de l’Union économique et monétaire sur l’exclusion et lapauvreté (une proposition extrêmement intéressante, également faite d’ailleurs par la cellule de prospective de la Commission, mais dont on voit mal comment ellepourrait être assumée et traduite concrètement, tant une telle agence d’évaluation, vraiment indépendante, pourrait remettre en cause les orientationsactuelles) les ONG en général voient pour le moment le processus comme un succès, dans le sens où les objectifs sociaux qu’elles défendent, elles les estiment missur le même pied que les objectifs économiques.
AE – Le tableau de l’Europe d’après Lisbonne est donc plutôt celui de stratégies qui reposent essentiellement sur les États et les grandes entreprises.L’expérience du dialogue civil pose la question de savoir si la société civile, et notamment l’économie sociale, sont capables de prendre une place, comme untroisième moteur, là au milieu.
ID – La participation, dans les conditions actuelles, sert plus à légitimer les orientations récentes qu’à faire avancer une vision alternative. La Cellule deprospective tente de résoudre la question de l’inégalité de pouvoir entre lobbies économiques et mouvements de la société civile en parlantd’équiper ces derniers pour qu’ils puissent participer au dialogue à armes égales avec les lobbies économiques. C’est supposer que la question del’inégalité de pouvoir peut se résoudre par une meilleure information et des ressources, alors que ce déséquilibre dans le dialogue reflète, plusfondamentalement, le déséquilibre actuel dans notre société.
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Deux traits belges
AE – Dans le rapport entre l’État et les associations qui participent à la lutte contre la pauvreté, vous définissez une tension entre une logique d’expertise et unelogique de démocratisation. Les associations belges vous semblent correspondre à cela?
ID – Oui, c’est quelque chose qu’on retrouve partout. L’État s’adresse aux associations entre autres parce qu’il perd les moyens de connaître la réalité sociale. EnBelgique, il y a peut-être une particularité – mais mon travail ne m’a pas permis d’aller plus loin que quelq
ues hypothèses – : les associations qui ontparticipé au Rapport général sur la pauvreté et à ses suites gardent cette tension au premier plan de leurs préoccupations. Pousser aussi loin lavolonté de faire parler les personnes visées par les politiques, je n’ai trouvé cela nulle part. En Italie, p.ex., on tient des Forums du troisième secteur et des grandesnégociations sur l’avenir du social, mais cela s’apparente beaucoup plus à de la délégation forcée, où on parte toujours « au nom de »…
AE – Vous avez aussi retenu les débats, chez nous, liés à la crainte de voir la reconnaissance de l’économie sociale limitée à l’insertionsocioprofessionnelle. Est-ce que vous avez trouvé ailleurs ce type de rapport entre l’économie sociale et la lutte contre l’exclusion.
ID – À proprement parler, non, évidemment. Même s’il y a des choses qui apparaissent récemment en France et qui sont un peu comparables, sachant qu’on a d’abordlà un clivage entre économie sociale et économie solidaire, et qu’on a une économie sociale moins intégrée, parce qu’il n’y a pas de piliers, parce que laparticipation aux régulations économiques est moins poussée, etc. La question en France est aujourd’hui de se positionner comme un « secteur d’économie socialed’utilité collective », avec à la fois un rôle à jouer dans l’exploration et la mise en œuvre de nouveaux services d’utilité sociale, culturelle,environnementale et un rôle d’insertion, avec le risque connu, maintes fois analysé, de confondre un problème de financement des structures avec un choix d’employerdes personnes en insertion.
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Du modèle social au marché social?
AE – Le dialogue civil est-il un bon canal pour la société civile dans l’hypothèse où elle veut peser sur le futur « modèle social européen »?
ID – J’aurais plutôt tendance à dire que c’est même un canal dangereux. La société civile et l’économie sociale ont comme souci premier de chercher uneposition de subsidiarité, où on leur délègue et où on leur finance un maximum de missions. En appuyant l’idée de subsidiarité, deresponsabilité et d’autoorganisation de la société civile, les ONG du social cherchent à se prévaloir d’un ancrage dans la société civilepour mieux se positionner comme prestataires de services dans la redistribution des cartes qui s’opère au sein de l’État providence. Sur le terrain des prestations, ils seretrouvent en concurrence directe avec des grands groupes privés qui se mettent à investir le social. Ces groupes pèsent sur la construction européenne, tandis que lesassociations tentent de se profiler sur leur propre terrain comme des entreprises privées… et ne font pas le poids dans la concurrence. Elles contribuent à créer unmarché du social, mais risquent d’en perdre le contrôle, ou de faire de plus en plus de concessions pour se maintenir au sein de l’un des marchés les plus prometteurs desprochaines décennies.
AE – Vous voyez des voies de sortie?
ID – Il y a urgence pour chaque acteur à clarifier son rapport à la société civile. Il y a un abus de confiance à se présenter commereprésentant de « LA » société civile. L’économie sociale en particulier me paraîtrait plus fidèle à elle-même si elle s’assumait pleinement commeacteur économique : jouer le jeu de la syndicalisation, participer à la concertation sociale, respecter les conventions, etc. En Belgique, c’est plutôt la direction que vousprenez, ce qui n’est pas trop le cas, p.ex., du monde des coopératives sociales italiennes, qui se posent comme un nouveau secteur, pleinement dans la société civile, et exigentdes modes de dialogue spécifiques avec les pouvoirs publics et avec les syndicats. L’économie sociale doit aussi collaborer avec le reste de la société civile,reconnaître ses différences et chercher les ponts possibles.
1 Joan Cornet-Prat, Conseiller, CE, DGEAS, rue de la Loi 200 à 1049 Bruxelles, tél. : 02 299 65 57, fax : 02 299 24 66, e-mail : joan.cornet-prat@cec.eu.int Il prenait la parole le 29novembre 2000 à l’occasion d’un séminaire-atelier de la Fondation Macif.
2 Cabinet Vande Lanotte, M. Vandenbussche : rue Royale 180 à 1000 Bruxelles, tél. : 02 210 19 11, fax : 02 217 33 28.
3 Voir sur Internet http://www.eapn.org/inclusion/ EUdocs/ objectives_fr.htm Le site d’EAPN permet un suivi facile de l’actualité del’agenda social.
4 Vlaams Forum Armoedebestrijding, Sint-Amandusstraat 3-18 à 2060 Antwerpen, tél. : 03 203 08 42, fax : 03 226 15 35, e-mail : vfa@village.uunet.be
5 Gabinet d’Estudis Socials, Aragó 281, 2n. 2a à E-08009 Barcelona, tél. : (+34) 93 487 38 16, fax : (+34) 93 215 88 15, e-mail : isabelle@gabinet.com, site Web : http://www.gabinet.com
6 Fondation Macif, Gérard Millet, Chargé des affaires européennes, Carré Hausmann, 22-28, rue Joubert à F-75435 Paris 09, tél. : +33 1 55 31 63 11, fax : +331 55 31 63 12, e-mail : gmillet@macif.fr Le rapport est intitulé « Dialogue social et économie sociale et solidaire : du local vers l’espace européen ». Isabelle Darmonpublie aussi dans les prochaines semaines un article, « Dialogue civil, gouvernance, et place de l’économie sociale dans la société civile », à paraître dans A.Serrano (dir.), Enhancing employability through soial and civil partenership, ETUI (Conseil économique et sociel européen), Bruxelles, 2001.