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Participation des habitants dans les contrats de quartier “2002-2006” en Région bruxelloise : quelles leçons tirer ?

Quatre contrats de quartier arrivaient à échéance en décembre 2006. À l’heure où la plupart de leurs effets physiques (logements, voiries, espacespublics) commencent à être visibles, qu’en est-il des dynamiques sociales dans les quartiers concernés ? Quelles leçons tirer de la participation des habitants pourd’autres opérations de revitalisation urbaine ?

15-03-2007 Alter Échos n° 225

Quatre contrats de quartier arrivaient à échéance en décembre 2006. À l’heure où la plupart de leurs effets physiques (logements, voiries, espacespublics) commencent à être visibles, qu’en est-il des dynamiques sociales dans les quartiers concernés ? Quelles leçons tirer de la participation des habitants pourd’autres opérations de revitalisation urbaine ?

Repères

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Contrat de quartier

Il s’agit d’un opération de revitalisation urbaine de quartier lancée par la Région de Bruxelles-Capitale. Elle est basée sur la construction et larénovation de logements, d’infrastructures et d’espaces publics ainsi que sur des actions de cohésion sociale (insertion professionnelle, verdurisation,alphabétisation, etc.). Le programme de revitalisation comprend une série de projets sur l’ensemble de ces axes, qui bénéficient de subventions de la part de laRégion bruxelloise. Des partenariats sont possibles entre la commune et des promoteurs (logements) ainsi qu’avec des associations actives dans le quartier (cohésion sociale).

La Commission locale de développement intégré (CLDI)

Composée notamment d’habitants (minimum huit) et d’associations (minimum deux), ainsi que de représentants des autorités communales, régionales etcommunautaires concernées, elle se réunit au moins huit fois par an. Entre les deux assemblées générales annuelles des habitants, elle assure un suivirégulier de l’avancement des projets qui composent le programme de revitalisation du quartier. Elle remet un avis sur le programme de revitalisation ainsi que sur les rapportsd’activités annuels.

Les contrats de quartier 2002-2006 :

Contrat de quartier Blyckaerts – Ixelles
Le périmètre s’étend en une sorte de « 8 » couché dont la tête serait constituée des îlots entre la porte de Namur, la petiteceinture, l’avenue du Trône et la chaussée d’Ixelles et la rue du Conseil, et le ventre par les îlots entourés de la chaussée de Wavre, et des ruesWayenbergh, du Sceptre et Goffart.

Contrat de quartier Heyvaert – Molenbeek
Le périmètre regroupé de part et d’autre du canal entre la rue de Birmingham, la porte de Ninove et la frontière avec Anderlecht.

Contrat de quartier Jérusalem – Schaerbeek
Le périmètre se situe à l’intérieur de l’ovale formé par l’avenue Voltaire, l’avenue Louis Bertrand, la rue Royale Sainte-Marie etl’avenue Maréchal Foch.

Contrat de quartier Palais – Outre-Pont – Bruxelles
(Laeken)

Le quartier est adossé au domaine royal, frontière infranchissable. L’avenue de la Reine, véritable autoroute urbaine, la chaussée de Vilvorde et le canal, et enfinle passage du chemin de fer cernent le périmètre de ce quartier.

Quels habitants participent à la CLDI ?

La commission locale de développement intégré (CLDI) est une instance centrale dans le dispositif des contrats de quartier. Bien que ce soit le conseil communal qui endécide formellement, la manière dont elle est composée reste parfois mystérieuse.

« Nous n’avons jamais su quels avaient été les critères de sélection des membres habitants et associatifs de la CLDI » regrette Céline Dutry,alors coordinatrice de la cellule « contrat de quartier » à l’asbl Habitat et Rénovation2 et impliquée à ce titre dans celui de Blyckaerts.À Molenbeek, le collège avait au moins un critère privilégié.

« Après la première assemblée générale de quartier, un appel à candidatures a été lancé ; notre service a formulé uneproposition au collège en veillant à ce que l’ensemble des rues du quartier soient représentées à la CLDI », explique MélanieGraindorge3, architecte communale et alors chef de projet du contrat de quartier Heyvaert.

Autre souci : les groupes sociaux qui composent la représentation des habitants ne traduisent pas toujours la réalité sociologique du quartier. « Il y avait undéficit de jeunes, présents au début mais qui ne se sont pas accrochés longtemps », pointe Claude Leclercq4, chef de projet à Palais -Outre-Pont.

Outre le flou qui entoure les critères de sélection des membres habitants de la CLDI, y a-t-il une question de motivation ?

Le tempo de la motivation

« La participation a été bonne les deux premières années, puis s’est effilochée, explique Daniel Van de Casteele5, architecte lui aussi etchef de projet du contrat de quartier Blyckaerts. Les volets concernant le logement n’intéressent pas les habitants quatre années d’affilée. Et les projets du volet’cohésion sociale’ ont été vite mis sur pied. »

Entre les moments forts de la participation à l’élaboration du programme et les premières réalisations, il y a souvent un creux dans la mobilisation deshabitants. Dans ce cas, comment prolonger la motivation des premières heures ?

La question s’est posée dans le contrat de quartier Jérusalem, à Schaerbeek. L’un des souhaits émis par des membres de la CLDI était de favoriser larencontre entre habitants issus de communautés différentes. Avec le soutien de Renovas, des moments de convivialité ont été organisés dans cette perspective.En particulier, le concours « Louche d’or » a été lancé dans les fêtes du quartier. À travers la stimulation de découvertes culinairesrégionales (potages), ce sont de nombreuses femmes, traditionnellement cantonnées à la maison, qui ont pu sortir dans l’espace public et faire connaissance. Une autredémarche a consisté à réunir des groupes de travail officieux sur l’aménagement de l’espace public, dont les propositions étaientprésentées en CLDI.

Pour Claude Leclercq, il n’est pas utile d’injecter des thèmes connexes à l’agenda de la CLDI. « Tous ceux qui y participaient au début étaientlà à la fin. Il y a plein d’autres occasions de mener des débats approfondis avec les habitants des quartiers. En CLDI, il est déjà assez difficile degérer les nombreuses digressions. »

Associations vs habitants ?

La motivation peut aussi se jouer dans les rapports de force entre membres de la CLDI, à en croire Daniel Van de Casteele. Selon lui, si les représentants des habitants ont tendanceà évoquer des problèmes quotidiens « souvent simples », les représentants des associations tiennent plus volontiers « un discours intellectuel ».« Il y a une bande d’intellos-bobos qui saoulent les autres participants. Ce sont souvent des personnes que l’on retrouve un peu partout », donc aguerries aux dispositifs deconsultation et de participation, « ce qui ne rend pas aisée la participation des nouveaux ».

À l’inverse de la situation de départ à Heyvaert par exemple, il est vrai que le tissu associatif à Ixelles est particulièrement dense et actif. Forts deses expériences (Causes communes, Parcours d’artistes, Assemblée des voisins et voisines en soutien aux sans-papiers, etc.), certains de ses membres aspirent sans doute àune forme de reconnaissance, voire à une plus grande implication dans l’animation de la vie communale. Comment valoriser cette motivation et cette expérience, tout en associantdes habitants pour qui le contrat de quartier est la première implication citoyenne ?

Du particulier au général : en passant par des objectifs clairs

Il revient souvent dans les propos des chefs de projets que les habitants, dans les CLDI, ne représentent finalement qu’eux-mêmes. Surtout au début. Avec parfois commecirconstance atténuante qu’ils ne sont pas les seuls : « Les administrations communales expriment aussi parfois des intérêts perçus par les autres participantscomme conservateurs », estime Daniel Van de Casteele. « Si au début chacun pense à devant sa porte, à la fin, les gens comprennent qu’il faut faire des choix», explique pour sa part Claude Leclercq.

Une évolution qui suppose que les autorités exposent très précisément leurs contraintes mais aussi leur marge de manœuvre. « On essaied’expliquer le pouvoir des gens et le pouvoir de la commune », dit M. Leclercq. Pour Mélanie Graindorge, « c’est un cadrage qu’il est important de faire audébut du travail d’une CLDI ». Selon Daniel Van de Casteele, enfin, « l’intérêt général ne se construit que s’il y a des objectifsclairs. »

La CLDI, facteur de lien social

Que les CLDI aient embrassé un large spectre d’activités et d’enjeux ou se soient concentrées sur la programmation du contrat de quartier au sens strict,c’est dans tous les cas un lieu de rencontre entre habitants. Avec des effets indirects qui créent ou renforcent les liens sociaux dans le quartier.

« J’y ai fait connaissance avec une vingtaine de personnes, ce qui nous a permis de relancer le comité de quartier Jérusalem », rappelle Arlette Wart, habitante deSchaerbeek. À Molenbeek, dans le quartier Heyvaert, il n’y avait pas de comité d’habitants il y a quatre ans. Aujourd’hui il y en a trois.

Symbolique mais révélateur : à Blyckaerts, il y avait quatre fêtes de quartier sur le tronçon de la chaussée de Wavre inscrite dans lepérimètre du contrat de quartier ; aujourd’hui, une seule fête rassemble les riverains tout le long de cette portion de chaussée.

Reste à savoir comment ces dynamiques vont évoluer, à long terme, une fois le programme de revitalisation totalement achevé.

Suivi et évaluation

Chaque commune agit ici en fonction de son expérience, de ses ressources et de la volonté politique de ses mandataires.

À Molenbeek, le dispositif reste le même que durant les quatre années du contrat de quartier. Si elle se réunit moins souvent (tous les 3 à 4 mois) la CLDIpoursuit son travail. Particularité : les réunions sont conjointes avec la CLDI du contrat de quartier Fonderie-Piron. Chaque rencontre est l’occasion d’un bilan del’avancement ou de l’aboutissement d’un projet ou d’un volet.

À Schaerbeek aussi, la CLDI sera convoquée ponctuellement, par exemple pour discuter des rapports d’activités des différents projets du volet «cohésion sociale ».

À Bruxelles, le suivi est effectué par le chef de projet qui se rend quasi tous les deux jours sur les chantiers en cours. Pour se rendre compte de l’avancement des travaux,une promenade guidée est programmée fin avril 2007 pour les habitants.

À Ixelles, si la commune ne semblait pas disposée à rencontrer la suggestion de certains d’une évaluation de l’implication des différents acteursdans le dispositif, le chef de projet était chargé durant le premier trimestre 2007 de réaliser une synthèse des rapports d’activités des associations. Etceux-ci devront bien recueillir l’avis de la CLDI, comme le prévoit le dispositif réglementaire pour tous les projets d’insertion, de participation et de réalisationd’infrastructures de proximité.

En général, les CLDI sont donc amenées à se revoir au-delà de la durée officielle des contrats de quartier pour remettre un avis sur les différentsrapports d’activités finaux. Il n’est par contre pas prévu d’évaluation globale qui mette en perspective les dynamiques à l’œuvre entre lesdifférents acteurs à l’occasion du contrat de quartier.

Pouvoir mobiliser des compétences multidisciplinaires

Un enjeu important, du point de vue des professionnels qui gèrent les contrats de quartier, réside dans la capacité à faire face à la complexité technique etinstitutionnelle.

À Molenbeek, un service communal créé en 2003 est entièrement dédié aux « projets subsidiés ». Une vingtaine de personnes – surtoutcontractuelles – s’y occupent notamment des contrats de quartier. La chef de projet, architecte, assurait la coordination générale et les projets « brique ». Sous saresponsabilité, une collaboratrice avait en charge la gestion du volet « cohésion sociale ». Lorsqu’une compétence manquait, il était possible de faireappel à des collègues d’autres services communaux. « J’ai par exemple sollicité le juriste du service urbanisme pour mettre au point larécupération de charges d’urbanismes dans un projet de logements en partenariat avec un privé », explique Mme Graindorge.

À Bruxelles, c’est aussi au sein de l’administration communale qu’est logée la cellule spécialisée dans l’accompagnement des contrats dequartier. À Schaerbeek, c’est une asbl, Renovas6, qui rassemble 17 personnes aux compétences variées pour faire l’interface entre la commune et lesautorités régionales.

La situation est très différente à Ixelles, où le chef de projet, architecte lui aussi, coordonnait l’ensemble du dispositif, de la « brique »à la « cohésion sociale ». Pour lui, « allier compétences techniques et de management plus l’animation de débats, c’est déjàbeaucoup. En plus, il y a des aspects juridiques très pointus comme l’expropriation ou la préemption, sur lesquels l’administration communale ne dispose pas toujoursd’une expérience utile. Face à des promoteurs immobiliers chevronnés sur ces sujets, seul, je ne faisais pas le poids. » Comment en sortir ? Toujours selon Daniel Vande Casteele, « il faudrait pouvoir constituer une équipe pluridisciplinaire. On devrait aussi pouvoir compter sur une cellule de soutien spécialisée, qui serait miseà disposition par la Région. »

Tempos administratifs et concertation

Les délais des procédures administratives pèsent, eux aussi, sur la motivation des membres de la CLDI. Pour Daniel Van de Casteele, les lenteurs peuvent s’expliquer pardes débats non résolus entre fonctionnaires ou entre services administratifs qui interviennent dans une chaîne de décision déjà particulièrement lourdeet complexe. Pour un dossier d’urbanisme, « j’ai compté trente-deux étapes de décision ! Il faut bousculer les administrations pour arriver à quelquechose dans des délais raisonnables. Si, en plus, face à un projet particulier, un service préconise la densification et un autre la dédensification … »

Des problèmes de coordination entre instances administratives qui se font pourtant de plus en plus rares. Les administrations ont pris conscience du problème et organisent desconcertations régulières entre elles. C’est notamment le cas entre la Direction régionale de l’urbanisme (DRU) – en charge des contrats de quartier – et les servicesdu fonctionnaire délégué – chargé de l’octroi des permis d’urbanisme. Il s’agit pour ces services, au-delà d’éventuellessensibilités différentes, d’assurer la cohérence de l’action publique régionale. Et d’éviter par exemple qu’un projet ne perde sa subventionparce que le dossier aurait pris du retard à cause de motifs de refus de permis portés trop tard à la connaissance du demandeur.

C’est aussi le cas des projets d’infrastructures pour lesquels le ministère des Communications (fédéral) intervient. L’avantage ici, c’est qu’ilmaîtrise toute la chaîne : désignation de l’auteur de projet, introduction de la demande de permis, exécution des travaux, … Mais à chacune de cesétapes, une concertation a lieu avec les autorités impliquées dans le pilotage du contrat de quartier.

Mandataires communaux : l’écoute est décisive

À Molenbeek, la CLDI est animée par le bourgmestre, Philippe Moureaux (PS). « À la fin, l’ambiance était celle d’une réunion familiale »d’après la chef de projet. Ce modèle, que l’on pourrait qualifier de paternaliste, a ses avantages. « Si cela crée des appréhensions dans les premierstemps, la parole de chacun est respectée et, rapidement, tout le monde la prend. Les doléances des habitants sont prises en compte et, quand ce n’est pas possible, une explicationest fournie. Au début, les habitants étaient surtout revendicatifs, puis ils sont devenus constructifs », explique Mélanie Graindorge.

Arlette Wart, du comité de quartier Jérusalem, confirme l’importance d’une véritable écoute de la part des politiques : « L’échevine del’urbanisme (Christine Smeysters, Ecolo) était présente à chaque réunion. Chaque projet faisait l’objet d’un suivi très régulier et nousavions toujours une réponse à nos questions. Notre rôle d’avis était bien réel ! » Différence avec Molenbeek : l’animation de la CLDIétait de la responsabilité de Renovas, l’asbl communale chargée du suivi des contrats de quartier. Les rôles et fonctions étaient répartis entre desacteurs aux légitimités différentes.

Dans le quartier Blyckaerts, la CLDI était animée par le chef de projet, placé sous la responsabilité du bourgmestre (Willy Decourty – PS). D’aprèsCéline Dutry, ce dernier et les échevins y étaient très peu présents. « Est-ce le signe que la CLDI n’était pas le véritable lieu depouvoir ? Nous avions en tout cas souvent le sentiment d’être une instance d’entérinement de projets ficelés par ailleurs. » « Le bourgmestre est convaincude l’importance de la participation des citoyens mais ce n’est pas sa tasse de thé, même s’il joue le jeu : ses priorités vont à la rénovation età la construction de logements » rectifie le chef de projet.

Pérennisation : de qui, de quoi ?

À Molenbeek, il n’y a pas eu d’appel à projets pour le volet cohésion sociale. « Le tissu associatif était quasi inexistant dans ce quartier, il y aquatre ans », explique Mélanie Graindorge. La priorité fut de développer des nouveaux services communaux, dont le personnel était pris en charge, en tout ou enpartie, par les subventions régionales.

Pour pérenniser ces emplois, les communes ont le choix entre les prendre à leur charge, les transférer sur un nouveau contrat de quartier ou solliciter d’autressubsides. À titre d’exemple, à Molenbeek, la cellule « propreté » poursuit ses activités, mais sur le périmètre d’un nouveau contratde quartier, dit « Mommaert ». La cellule « garages », spécialisée dans la mise aux normes ou la fermeture d’activités liées àl’import/export de voitures d’occasions, a vu ses missions étendues à l’ensemble de la commune. Par contre, l’opération « verdurisation desfaçades », pilotée par la Mission locale, s’est arrêtée avec le contrat de quartier. Mais face aux doléances des habitants, la commune leur permetd’avoir accès aux conseils d’un pépiniériste.

À Ixelles, le transfert des permanents de l’asbl Viaduc au sein du personnel communal, répond aussi à cette logique : ce qui peut être assumé par lespouvoirs publics est pris en charge par eux. En l’occurrence ici : favoriser le dialogue interculturel et offrir des espaces polyvalents, équipés et gratuits à destinationdes habitants du quartier. Ce qui laisse ouverte la question de savoir quelle place faire à l’initiative associative – qui avait lancé et porté ce projet auxcôtés de la commune – et quel rapport établir avec elle et les pouvoirs communaux.

Des associations ont aussi été subventionnées pour mener à bien des projets d’insertion ou de cohésion sociale. En général, les plus grossesou les mieux implantées poursuivent leurs activités. Ainsi par exemple de Poly-Bonnevie (projet d’économie sociale proche de la Maison de quartier Bonnevie) qui poursuit larénovation de façades, dans d’autres contrats de quartier à Molenbeek ; ou de l’asbl indépendante Rénovation et Habitat, qui continue à informerles habitants à partir de son antenne ixelloise.

Certains projets reposent en partie sur le bénévolat et cherchent d’autres sources de financement. Comme ce projet de jardin pédagogique, qui a vu le jour dans lecontrat de quartier Palais Outre-Pont et qui sollicite une subvention européenne.

Souvent, les projets d’expression socio-culturelle sont des one shot. Tel cet atelier de chant pour jeunes filles, à Schaerbeek, qui a débouché sur laréalisation d’un CD original, avant de cesser ses activités.

D’une manière générale, pour les projets associatifs indépendants qui ne relèvent pas d’un service à la collectivité « classique» (halte-garderie, par exemple), une fois la manne régionale tarie, c’est la débrouille ou l’arrêt des activités qui prévaut.

1. Pour plus de détails, voir : www.quartiers.irisnet.be
2. Nadine Heim (secrétaire générale) Habitat et Rénovation, rue Sans Souci, 110a à 1050 Ixelles – tél. : 02 639 60 14 –
courriel : habitatetrenovation@skynet.be
3. Cellule revitalisation des quartiers, rue Comte de Flandre, 20 à 1080 Molenbeek -tél. : 02 412 37 26 – courriel : eics.1080@molenbeek.irisnet.be.
4. Claude Leclercq, Cellule de coordination des actions de revitalisation (Car) bd Anspach, 6, 14e étage bur. 21à 1000 Bruxelles – tél. : 02 279 30 30 – courriel : bru_9994@yahoo.fr.
5. Daniel Van de Casteele, Administration communale, chée d’Ixelles, 168 à 1050 Ixelles – tél. : 02 643 59 90 –
courriel : daniel.vandecasteele@brutele.be – site : www.elsene.irisnet.be/site
6. Renovas, Maison communale de Schaerbeek, place Colignon à 1030 Schaerbeek – tél : 02 24691 64 – courriel : info@renovas.be.

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