La Convention internationale des droits de l’enfant est le traité le plus ratifié au monde. Depuis Genève, les 18 experts du Comité des droits de l’enfant veillent à son application. Leurs observations concernant la Belgique sont attendues pour le début de l’année 2019. Une occasion unique pour la société civile de faire entendre sa voix au plus haut niveau à une époque où les déclarations bafouant les droits humains se banalisent.

Début juin, les associations belges actives dans la défense des droits de l’enfant se retrouvaient sur les rives du lac Léman pour présenter leurs rapports au Comité des droits de l’enfant (CRC). C’est le moment, c’est l’instant. Les dernières observations du CRC datent de 2010 et la société civile n’a qu’une petite matinée devant elle pour présenter un paquet de rapports: les deux rapports alternatifs des ONG, compilés par la Coordination des ONG pour les droits de l’enfant (Code), réseau de 14 associations, et son homologue flamand le Kireco, les rapports des services publics indépendants (Myria, Unia, le service Lutte contre la pauvreté), les rapports des ombudsmans (délégué général aux Droits de l’enfant et Kinderrechtencommissaris) et, last but not least, le rapport des enfants, coordonné par l’Unicef.

«Ce n’est pas pour ça qu’on enverra les Casques bleus, mais ça ne veut pas dire que la Convention des droits de l’enfant n’est pas obligatoire.» Benoît Van Keirsblick, directeur de DEI-Belgique

Jusqu’à la dernière minute, la date de la rencontre a été tenue secrète. Des militants venus de pays où il est dangereux de défendre les droits de l’homme sont susceptibles d’être entendus le même jour. «Nous vivons une période où les dangers physiques sont plus perceptibles, reconnaît Béatrice Schulter, directrice de Child Rights Connect, une ONG suisse qui aide les ONG du monde entier à préparer ce rapportage. La menace est surtout perceptible dans le domaine de l’environnement, où elle ne vient pas que des États, mais aussi du secteur privé. Et les enfants sont souvent impliqués sur les thématiques environnementales, car cela touche leur milieu de vie direct.»

La société civile au rapport

Une des spécifiés de la Convention des droits de l’enfant est d’inclure la participation de la société civile dans son texte fondateur. Dans un premier temps, le Comité reçoit les rapports des États. En Belgique, ce travail est coordonné par la Commission nationale des droits de l’enfant (CNDE) qui recueille les informations auprès des entités fédérées. La société civile y a une voie consultative, mais, in fine, c’est le gouvernement qui tranche. Chacun son rôle, chacun son rapport. La société civile est ensuite invitée à remettre ses rapports alternatifs au Comité. Sur cette base, le Comité envoie une liste de questions aux autorités belges qui seront entendues lors de la session finale qui se tiendra en septembre 2018.

De ce processus découleront les observations finales du Comité, attendues pour 2019. «C’est un outil de communication très important pour la société civile. Ce n’est plus juste une ‘petite ONG’ qui le dit, mais une organisation officielle et externe sur la base d’un traité international», s’enthousiasme Valérie Provost, co-coordinatrice de la Code. Alors que le secrétaire d’État à la Migration, Theo Francken, défraie la chronique avec son projet de renvoyer les enfants migrants en centre fermé, Valérie Provost rappelle que le Comité avait fermement condamné cette pratique en 2010. «Aujourd’hui encore, c’est un argument qu’on utilise et on l’entend dans la presse. Et on espère que ce sera une recommandation très ferme dans les prochaines observations du Comité.» Ces observations pourraient notamment appuyer un nouveau recours devant la Cour européenne des droits de l’homme. Jacques Fierens, avocat actif dans la défense des droits de l’enfant et professeur de droit à l’UCL, l’UNamur et ULg, se montre toutefois moins optimiste: «Les observations du Comité n’ont jamais eu beaucoup de poids, mais aujourd’hui encore moins que jamais. Il y a une banalisation des violations des droits de l’homme. Quand on voit qu’un ministre ne démissionne pas parce qu’une enfant a reçu une balle d’un policier… Cela aurait été inimaginable il y a 20 ans!»

«Dans d’autres pays, les enfants sont moins accablés par la pauvreté de leurs parents qu’en Belgique.» Bernard Devos, délégué général aux Droits de l’enfant

«La convention est un traité obligatoire, mais il n’existe pas de mécanisme de mise en œuvre, commente Benoît Van Keirsblick, directeur de Défense des enfants (DEI)-Belgique. Ce n’est pas pour ça qu’on enverra les Casques bleus, mais ça ne veut pas dire qu’elle n’est pas obligatoire.» Si le texte est obligatoire, il existe en revanche une ambiguïté sur l’effet direct du traité dans le droit belge, relève Jacques Fierens: «La convention reste un instrument juridique totalement méconnu en Belgique, y compris par les juristes et les avocats! Quand la convention dérange, les autorités politiques ou les juristes ont tendance à dire qu’elle ne s’applique pas directement.» Pour cet expert juridique, l’ambiguïté est encore plus forte en ce qui concerne les observations du Comité. «Ses observations ont une valeur interprétative. Mais est-ce que les États doivent juridiquement suivre ces avis ? Ce n’est pas du tout sûr.»

Attention aux plus vulnérables

Dans ses observations adressées à la Belgique en 2010, le Comité pointe les efforts à réaliser en matière de discrimination à l’encontre des enfants vivant dans la pauvreté, le droit de l’enfant d’être entendu, les châtiments corporels et la justice pour les mineurs. Au total, le Comité adresse 88 recommandations, autant pour pointer les situations problématiques que pour encourager l’État à poursuivre les progrès accomplis dans certains domaines. «La philosophie du traité fonctionne autour du dialogue constructif. Il n’y a pas de sanctions, mais cela reste un mécanisme utile. C’est une chose pour la société civile de mettre la pression, de rappeler à l’État ‘vous vous êtes vous-même obligé à suivre des recommandations, les voici et vous devez les suivre’. Mais le plus important reste de voir comment on peut s’aider les uns les autres pour le bien des enfants», commente Béatrice Schulter de Child Rights Connect.

À la lecture des différents rapports alternatifs remis par la société civile en juin, il apparaît que c’est la situation des enfants les plus vulnérables qui inquiète les associations belges. La société civile pointe le caractère fortement inégalitaire de l’enseignement, les lacunes en matière d’inclusion des enfants porteurs d’un handicap, le dessaisissement des mineurs par la justice, les carences dans l’accompagnement des mineurs non accompagnés, etc. La question de la pauvreté revient aussi de façon récurrente. «Dans d’autres pays, les enfants sont moins accablés par la pauvreté de leurs parents qu’en Belgique, grâce à des politiques d’accueil universel pour la petite enfance et de loisirs gratuits», commente le délégué général aux Droits de l’enfant, Bernard Devos.

«Il y a beaucoup de pression sur les droits de l’homme, mais nous sommes les gardiens de la Convention et nous ne pouvons faiblir», Renate Winter, la présidente du Comité des droits de l’enfant.

Malgré les efforts fournis par la Commission nationale pour les droits de l’enfant (CNDE) pour mettre en œuvre des indicateurs nationaux, les ONG s’inquiètent aussi du manque de chiffres concernant les publics vulnérables. La maltraitance infantile est sous-estimée, la collecte des données pour les enfants victimes de la traite des êtres humains n’est pas centralisée, les données relatives au handicap sont morcelées… «Le risque, c’est ‘pas de statistiques, pas de politiques’», résume Marie De Le Court, co-coordinatrice de la Code.

À côté de la société civile et de l’État, le Comité encourage fortement la participation des enfants dans le processus de rapportage. En Belgique, ce volet participatif est animé par Unicef à travers le projet What Do You Think. Les préoccupations des enfants ne sont pas toujours celles des adultes, observe Maud Dominici, Child Rights Officer pour Unicef Belgique, qui prend l’exemple de la procédure d’asile: «Le plus important pour les enfants est que cette procédure soit moins longue. Cette attente est insoutenable pour eux. Que la réponse soit négative ou positive, ils voudraient être fixés plus vite. C’est la première recommandation des enfants, alors que celle-ci n’apparaît pas dans celles des ONG.»

Plaidoyers en coulisse

Si le processus de rapportage est très formalisé, sur place à Genève, l’espace de rencontre informelle a aussi son importance, confie Benoît Van Keirsblick, de DEI-Belgique. «Les gens du Comité sont extrêmement accessibles et ouverts. On ne peut rien dire pendant la session où l’État est entendu, mais ça m’arrive de réagir à la pause pour faire passer une question à un membre du Comité qui jugera s’il trouve pertinent de la poser. Les ONG ont une place non négligeable et je peux constater l’influence qu’on a eue dans les observations finales où nos recommandations sont bien reprises.»

En 2015, le Conseil des droits de l’homme de l’ONU adoptait une résolution «Protection de la famille», au grand dam de la communauté LGBT.

Mais cette ouverture envers la société civile a parfois pu se retourner contre elle. Dans les observations de 2010, un paragraphe exhortant la Belgique à interdire la mendicité des enfants s’est glissé à la surprise générale. «Pour nous, les recommandations, c’est la bible. On a été très surpris par cette recommandation qui venait de nulle part et située à l’inverse de l’approche préventive promue par les ONG», se souvient Bernard Devos. La mention sur la mendicité est l’œuvre d’un certain Lorne Walters, un militant qui se présente comme «expert indépendant spécialiste de la maltraitance infantile» dans une carte blanche signée dans La Libre Belgique en 2005 et ne semble manifestement avoir le soutien d’aucune association du secteur. «Si ce n’était que, pour ses capacités de convaincre, je l’aurais bien engagé comme lobbyiste, plaisante Benoît Van Keirsblick. Il avait même réussi à convaincre la STIB de faire campagne pour dénoncer la mendicité affichant le numéro du parquet en charge des mineurs de Bruxelles, lequel avait fait retirer la campagne quand il l’a découvert.» Quelques années plus tard, la recommandation du Comité se trouve reprise dans une proposition de loi belge visant à pénaliser la mendicité infantile. Alerté par la société civile, le Comité des droits de l’enfant ne revient pas sur sa recommandation, mais la nuance fortement, rappelant l’intérêt supérieur de l’enfant. Dans la foulée, des règles sont édictées pour interdire qu’un sujet non évoqué en session soit repris dans les observations. L’expert qui s’était fait approcher ne fait par ailleurs plus partie du Comité.

De Genève à New York

Ce 29 juin à New York, les mandats d’une partie des membres du Comité seront renouvelés à l’issue d’une rencontre aux allures de speed meeting entre les candidats et les diplomates de l’ONU. Ces candidats présentent des profils variés: juges, professeurs d’université, directeurs d’ONG fonctionnaires de haut niveau. Si l’engagement des membres du Comité est largement salué par les acteurs de la société civile que nous avons rencontrés, certains regrettent toutefois que le processus d’élection ne garantisse pas la qualité et l’indépendance des candidats dans 100% des cas. «Ce sont des négociations en amont entre les États qui présentent des candidats, tu votes pour le mien au Comité et je vote pour le tien à la Commission pêche internationale, décrit Benoît Van Keirsblick. Le risque parfois, c’est d’avoir des candidats qui ne sont pas à leur place, des gens qu’on largue là pour bons et loyaux services.» Bien que les défenseurs des droits des enfants ne puissent pas nommer ou élire directement les membres du Comité, Child Rights Connect milite pour que ceux-ci puissent exercer une forme d’influence sur ces élections en recueillant des informations sur les candidats ou en faisant campagne dans leur pays pour pousser une candidature pertinente. «Si nécessaire, en fonction du contexte politique, les défenseurs des droits des enfants peuvent disséminer des informations sur les candidats, y compris au public plus large; et soutenir ceux qui répondent aux critères recommandés avec des arguments solides. Il est important d’encourager les gouvernements à nommer un candidat sur la base du mérite seul plutôt que sur des considérations politiques», explique l’ONG suisse dans un manuel destiné à la société civile.

Le directeur de DEI-Belgique s’inquiète par ailleurs d’un climat général hostile envers le Comité dans les discussions menées au Conseil des droits de l’homme et à l’Assemblée générale des Nations unies. «On observe un mouvement de la part d’une série d’États qui poussent pour que le Comité n’ait plus à entendre les ONG dans le monitoring, car le processus de rapportage n’est pas décrit explicitement comme tel dans la convention.» Ces tensions s’expriment plus particulièrement sur des sujets religieusement sensibles, comme l’homoparentalité. À titre d’exemple, en 2015, le Conseil des droits de l’homme de l’ONU adoptait une résolution «Protection de la famille», au grand dam de la communauté LGBT1. «Il est plus difficile d’imposer une vue aux 18 experts du Comité qui ne s’en laissent pas conter, que d’adopter une résolution. Les résolutions, c’est de la diplomatie, j’appuie la tienne, tu appuies la mienne. C’est un classique de la diplomatie internationale qui fonctionne sur le donnant-donnant.» Au Comité, on affirme ne pas faire l’objet de pressions diplomatiques directes. «Plaider contre les droits de l’enfant, ce n’est pas très populaire», résume tout bonnement Renate Winter, juge autrichienne et présidente du Comité.

Coupes claires

Les pressions sur les droits de l’homme peuvent aussi être financières. En 2013, le haut-commissaire aux Droits de l’homme, Zeid Ra’ad Al Hussein, tirait déjà la sonnette d’alarme sur les coupes budgétaires subies par son bureau2. Au début de cette année, la Russie et la Chine obtenaient le démantèlement de la Human Rights Up Front Initiative, dont l’objectif était de diffuser la culture des droits de l’homme. «C’est une guerre qui se mène derrière les portes closes de la ‘cinquième commission’, chargée du budget de l’ONU. Elle se joue à coups de lignes budgétaires sabrées et de marchandages politiques inavouables. Au centre des querelles, la place à accorder aux droits de l’homme dans un monde en pleine régression populiste et autoritaire», écrit Marie Bourreau, correspondante à New York pour Le Monde3.

Au Comité des droits de l’enfant, qui fait partie du Haut-Commissariat, on confirme souffrir de ces difficultés financières. Le manque de ressources se fait sentir d’autant plus cruellement que le Comité s’est vu attribuer de nouvelles compétences à travers le protocole facultatif de la convention de 2011. Ce texte, ratifié par la Belgique, prévoit qu’un enfant puisse déposer une communication – euphémisme juridique pour une plainte – devant le Comité après avoir épuisé les voies de recours internes de son pays. Des enquêtes peuvent aussi être diligentées en cas de violations répétées de droits de l’homme. En deux ans, environ 600 communications ont été déposées devant le Comité, dont une quarantaine recevables. Deux communications et une demande d’enquête ont été déposées depuis la Belgique. «On manque de personnel et de traducteurs. Les procédures prennent beaucoup de temps. Il faut compter trois ans pour donner une réponse à un enfant, c’est un gros problème», déplore Renate Winter. «Beaucoup d’États, y compris parmi ceux qui sont actifs dans la défense des droits de l’enfant, ressentent une pression de leur public pour que l’argent du développement soit dépensé dans des projets de terrain, commente Béatrice Schulter, directrice de Child Rights Connect. Mais les activités de plaidoyer au niveau national et international sont aussi importantes pour changer les lois, les politiques et la vie des enfants.»