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Plan national d’inclusion sociale : comment ça marche

Éradiquer la pauvreté et l’exclusion sociale d’ici à 2010, tel est le but que s’est fixé l’Union européenne lors du Conseilextraordinaire de Lisbonne en mars 2000. Tous les pays membres se sont ainsi engagés à mettre en œuvre une politique active de lutte contre la pauvreté. Pour organiser aumieux cette politique et coordonner l’action des différents niveaux de pouvoir concernés, chaque pays membre s’est doté d’un plan d’action national pourl’inclusion sociale (appelé en français PAN Inclusion), lui-même basé sur des objectifs communs qui ont été adoptés au Conseil de Nice en 2000 et misà jour en 2002. Présentation du Plan belge et de la “tuyauterie” institutionnelle qui le sous-tend.

25-11-2005 Alter Échos n° 198

Éradiquer la pauvreté et l’exclusion sociale d’ici à 2010, tel est le but que s’est fixé l’Union européenne lors du Conseilextraordinaire de Lisbonne en mars 2000. Tous les pays membres se sont ainsi engagés à mettre en œuvre une politique active de lutte contre la pauvreté. Pour organiser aumieux cette politique et coordonner l’action des différents niveaux de pouvoir concernés, chaque pays membre s’est doté d’un plan d’action national pourl’inclusion sociale (appelé en français PAN Inclusion), lui-même basé sur des objectifs communs qui ont été adoptés au Conseil de Nice en 2000 et misà jour en 2002. Présentation du Plan belge et de la “tuyauterie” institutionnelle qui le sous-tend.

À la demande de la Commission européenne, tous les États membres décrivent dans le Plan d’action les initiatives qu’ils comptent prendre pour éradiquer lapauvreté. Le premier PAN Incl concernait la période 2001-2003, le deuxième 2003-2005, et le troisième 2005-2006. En Belgique, c’est le Service politique de lapauvreté du SPP Intégration sociale qui assure l’élaboration et le suivi de ces plans d’action, sur la base des informations que lui fournissent les autres services publicsfédéraux, la Flandre, la Région wallonne, la Région bruxelloise, la Communauté française et la Communauté germanophone.

Le fonctionnement

Les PAN Inclusion sont préparés par les États membres de l’Union européenne dans le cadre de la Méthode ouverte de coordination (la MOC), visant àcoordonner l’approche des États membres dans certains domaines politiques (comme l’économie, l’emploi, l’inclusion, les pensions et les soins de longuedurée), cf. à ce sujet l’article p. 16. Pour ce qui est du processus des PAN Inclusion, la coordination transnationale se fait “par la préparation de plans nationaux devantse conformer à des objectifs et des lignes directrices adoptés en commun, et par un processus d’apprentissage national via une évaluation par les pairs d’unesélection d’exemples spécifiques de politiques, de programmes ou d’initiatives”. Les PAN inclusion sont élaborés sur la base des quatre objectifsadoptés lors du Conseil européen de Nice en décembre 2000 et révisés par le Conseil en décembre 2002. Résumé de ces objectifs :

• faciliter la participation à l’emploi, l’accès de tous aux ressources, aux droits, aux biens et aux services ;
• prévenir les risques d’exclusion ;
• aider les populations les plus vulnérables ;
• mobiliser tous les acteurs concernés.

Chaque PAN Inclusion procède de considérations très différentes, en fonction de l’approche et des priorités de l’État membre qui l’élabore.Néanmoins, quel que soit le pays, les Plans doivent répondre à trois critères fondamentaux :

1. démarche exhaustive et pluridimensionnelle
Dans la mesure du possible, les PAN Inclusion doivent prévoir l’intégration des actions et des politiques dans les différents domaines qui touchent les citoyens. Cette approchepluridimensionnelle est notamment présente dans les Plans belge, français, irlandais, britannique, portugais et grec.

2. démarche cohérente et planifiée
Les PAN Inclusion doivent reposer sur une analyse en profondeur de la situation et définir des objectifs clairs et spécifiques. Dans l’ensemble, les plans 2003 sont pluscohérents que leurs prédécesseurs. Quelques États membres se démarquent par leur vision stratégique et logique, en particulier les Pays-Bas et les paysscandinaves.

3. définition des cibles
Les plans doivent fixer des cibles précises permettant d’atteindre l’objectif d’éradication de la pauvreté et de l’exclusion sociale d’ici 2010.

En général, trois tendances se dégagent des plans élaborés par les États membres :

• objectifs de résultats directs : ils visent directement une réduction de la pauvreté et de l’exclusion sociale dans un domaine politique particulier ;
• objectifs de résultats intermédiaires : ils contribuent indirectement à la réduction de la pauvreté et de l’exclusion sociale ;
• objectifs de contribution : ils améliorent l’effort politique dans un domaine précis.

La Grèce, l’Espagne, l’Irlande et le Portugal font partie du nombre restreint d’États membres à avoir réellement défini des cibles globales claires. Engénéral, la démarche est moins systématique et se focalise sur les problèmes de l’emploi et du chômage. Par ailleurs, peu d’États membres tiennentcompte de la dimension hommes-femmes.

L’évaluation

Les Plans nationaux font l’objet d’une évaluation au niveau européen, et la Commission européenne prépare un Rapport conjoint soumis pour adoption auConseil européen de printemps. 2005 fut la première année au cours de laquelle le Rapport conjoint a également couvert les thèmes des pensions et du vieillissementactif en plus de celui de l’inclusion sociale (Le Rapport conjoint sur la Protection sociale et l’Inclusion sociale). Ce rapport combiné s’inscrit dans le processus de miseen œuvre, en 2006, d’un processus social entièrement rationalisé. En juin 2006, tous les gouvernements présenteront leur prochain Plan d’action national surl’Inclusion sociale, pour la période 2006-8.

Les processus rationalisés

Sur la base des rapports de mise en œuvre, ainsi que des résultats de l’évaluation de la MOC en cours, la Commission européenne proposera, avant la fin 2005, unesérie d’objectifs communs en vue des processus rationalisés des MOC appliquées à l’inclusion, aux pensions, à la santé et aux soins de longuedurée. À partir de 2006, les processus nationaux déboucheront sur la rédaction d’un rapport conjoint unique au niveau européen. Les ONG et les personnesvivant en situation de pauvreté nourrissent autant d’espoirs que de craintes à propos des processus “rationalisés” et de la qualité des liens entre les processuséconomiques et sociaux. Espoirs de voir l’inclusion sociale reliée aux enjeux économiques dont l’emploi. Crainte de voir notamment ce volet inclusion sociale noyé dans leschapitres pension et santé. Une crainte pour la Belgique non fondée, nous assure-t-on au SPP Intégration sociale, qui continuera à établir des chapitres biendistincts même si cela figure dans le même rapport.

La priorité à la pauvreté disparaît

EAPN1, dont nous vous avons déjà parlé dans d’autres articles de ce numéro, est un réseau européen regroupant des associations de luttecontre la pauvreté et l’exclusion sociale. En 2005, le réseau a sorti une évaluation des Rapports de mise en œuvre des Plans d’action nationaux “Inclusionsociale”. Selon EAPN, les préoccupations de ses réseaux membres dans les différents pays de l’UE se sont renforcées sur cinq aspects :

1. On assiste à une diminution de la priorité donnée à la pauvreté dans l’agenda général de politique sociale, dans et en dehors des PANinclusion. Cet élément a particulièrement été souligné par le Portugal, en référence à des programmes sociaux ” parallèles “,en-dehors de ce qui figurait dans le PAN Inclusion 2003-2005.
2. Le PAN Inclusion est “déconnecté” des processus économique et d’emploi. (Toutefois, le réseau espagnol a fait rapport d’une meilleureintégration entre les politiques d’inclusion sociale et les politiques pour l’emploi).
3. Le lien entre les budgets et les politiques et programmes n’est pas clair. Les réseaux hongrois et maltais, entre autres, n’ont constaté aucun lien.
4. Il n’existe pas de mécanisme pour relier le cadre national des PAN inclusion à la mise en œuvre au niveau local et régional, et ce problème estaggravé par le fait que le PAN Inclusion est un processus national appliqué dans des pays présentant des structures de gouvernement différentes avec une fortedécentralisation des pouvoirs.
5. La visibilité politique des PAN Inclusion est très faible.

Les réseaux reconnaissent toutefois qu’il y a eu une progression entre les premiers et les seconds PAN Inclusion. C’est le cas notamment du réseau danois, qui note uneamélioration entre le second et le premier PAN du point de vue de la structuration et de la clarté des priorités bien que le texte reste avant tout une compilation de politiquesnationales qui auraient probablement été mises en œuvre, “PAN ou pas PAN”.

Le pilotage au niveau belge

Le PAN Inclusion belge 2001-2003 reposait sur un regroupement d’accords et de plans politiques de l’autorité fédérale, des Communautés et desRégions. Il offrait un aperçu des mesures pour lesquelles il y avait un accord politique, des options politiques concrètes pour la période 2001-2003.

Pour permettre le suivi du premier PAN Inclusion, la cellule fédérale de Lutte contre la pauvreté, chargée de la coordination, développa un instrument depilotage (monitoring). Pour chacune des près de 300 actions qui se trouvaient dans le volet ” actions “, une fiche de suivi a été établie dans laquelle les informationssuivantes ont été indiquées : le service chargé de la mise en œuvre et la personne de contact, le phasage de l’action, les différences par rapportà la mise en œuvre qui était prévue, les moyens libérés par année budgétaire pour l’action en question, l’usage d’indicateursou de données quantitatives, la communication et l’information à la population et l’implication des intéressés (stakeholders). Cette forme de monitoring aentre-temps été reprise par un certain nombre d’autorités régionales.

Le monitoring est un processus continu. Un comptage effectué en mai 2003 montre que les deux tiers des actions ont soit été réalisées (126), soit sont en coursou en préparation (80). Il s’agit donc ici d’un système permanent de suivi, pas d’une évaluation globale. Étant donnée la répartition descompétences en Belgique et la construction particulière du PAN Inclusion, ceci a lieu au niveau qui porte la responsabilité. De plus, une action est souvent encore en cours, oule temps est trop court pour déjà pouvoir en mesurer les effets sur le terrain. Il est donc trop tôt pour donner un aperçu de l’évaluation desdifférentes actions de la période écoulée.

Procédure adoptée pour l’élaboration du PAN en Belgique

Un groupe ” actions ” et un groupe ” indicateurs ” ont été mis en place dès le début du processus d’élaboration du PAN 2001-2003. Le fédéralet chacune des Communautés et Régions sont représentés au sein de chacun de ces groupes de travail par au moins un fonctionnaire, qui agit en tant que relais entre legroupe d’une part, ses collègues et les autorités politiques d’autre part. Les principaux acteurs intéressés (les stakeholders) sont égalementassociés aux deux groupes, par la présence de représentants d’autres administrations notamment locales (Union des Villes et des Communes), de représentants despartenaires sociaux (Conseil national du Travail), d’experts provenant de centres universitaires de recherche en sciences humaines, ainsi que de représentants des réseaux reconnusd’associations de personnes défavorisées. Le service de Lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale, qui soutient la participation despersonnes vivant dans la pauvreté, est également représenté.

Une des tâches du groupe ” indicateurs ” est de rassembler les données qui concrétisent les indicateurs mentionnés dans le premier PAN. Une autre tâche de cegroupe est de proposer de nouveaux indicateurs. À cette fin, il a été subdivisé en sous-groupes thématiques, lesquels ont été renforcés par laparticipation de spécialistes des thèmes en question (logement, santé, participation et enseignement). La troisième tâche du groupe ” indicateurs ” est de mener uneréflexion sur l’opportunité et le choix d’objectifs stratégiques.

Pour les actions, le fonctionnaire relais du fédéral ou de chaque Communauté ou Région se charge de rassembler le matériel auprès des différentsdépartements concernés. Il veille à ce que les actions proposées fassent l’objet d’un accord politique, et qu’elles cadrent avec les objectifsdéfinis au niveau européen. Les actions sont inscrites au chapitre IV du Plan d’action selon une structure qui a été adoptée par la conférenceinterministérielle de l’Intégration sociale, sur proposition du groupe de travail actions. Les ” bonnes pratiques ” sont proposées par le groupe ” actions “, aprèsconcertation des fonctionnaires relais avec leurs collègues et avec leurs autorités. La cellule politique de la Pauvreté du SPP Intégration sociale, Lutte contre lapauvreté et Economie sociale (administration fédérale) se charge de la coordination générale et de la rédaction des projets de textes. Au fur et àmesure de leur rédaction, tous les chapitres sont soumis à plusieurs reprises aux fonctionnaires membres du groupe ” actions “, qui les soumettent à leurs collègues età leurs responsables politiques. Les remarques sont intégrées par le SPP. Finalement, le projet de plan d’action est transmis pour adoption à la Conférenceinterministérielle de l’Intégration sociale. Le SPP Intégration sociale se charge de sa publication, de sa diffusion et de son suivi.

À mi-parcours puis à l’échéance, le SPP Intégration sociale s’enquiert auprès de chaque administration ” coordonnante ” de l’avancementde la mise en œuvre des actions. Toutes les informations sont reprises dans un fichier de suivi, qui permet une analyse transversale.

Inclusion sociale – situation en Belgique

Extrait du rapport conjoint sur l’inclusion sociale

Situation et tendances clés :
• Points positifs :
– adoption de mesures actives en faveur du marché du travail,
– amélioration de la protection sociale et innovations dans la prestation des soins de santé,
– actions de lutte contre la discrimination ;

• Points négatifs :
– augmentation du chômage de longue durée et du chômage des jeunes,
– résultats peu concluants dans le secteur du logement, de l’éducation et de la formation tout au long de la vie ;

Approche stratégique fondée sur :
– un État providence actif,
– l’accès à la justice et à la culture, ainsi qu’aux droits des familles atypiques,
– la dimension hommes-femmes,
– les questions de l’immigration,
– la lutte contre le surendettement de populations pauvres.

Régions et des Communautés : procédures internes pour l’élaboration du PAN Inclusion

Wallonie
En Région wallonne, le PAN Inclusion 2001-2003 a été élaboré par un groupe de travail intercabinets piloté par le cabinet du Ministre-Président etassociant les cabinets des ministres du Logement, des Affaires sociales et de la Santé et de l’Emploi et la Formation. Le cas échéant, les administrations ont étéassociées par leurs ministres fonctionnels à l’élaboration des mesures. Celles-ci ont été arrêtées par le gouvernement wallon en date du 15février 2001.
C’est la direction interdépartementale de l’Intégration sociale (DIIS) qui a coordonné le suivi du PAN Incl et a sollicité l’ensemble des administrationsconcernées sur l’évaluation des mesures à mi-parcours.
Le PAN Incl 2003-2005 a été élaboré par un groupe de travail intercabinets piloté par le cabinet du Ministre-Président et associant l’ensemble descabinets wallons. Le 27 juin 2003, le gouvernement a adopté les mesures qu’il souhaitait proposer pour figurer dans le PANincl ainsi qu’une pratique remarquable. Il adécidé la création d’un comité de suivi du PAN Incl 2003-2005, composé des cabinets et des administrations concernés par les mesures, dont la DIISeffectue le secrétariat. Des associations représentatives des personnes démunies y sont associées.

Bruxelles-Capitale
Pour l’ensemble des administrations bruxelloises, la coordination est assurée par l’Observatoire de la santé et du social, qui fait partie de la Commission communautairecommune (CCC). Une fonctionnaire de cet Observatoire fait partie du groupe de travail “actions”, une autre fait partie du groupe “indicateurs”.

Communauté française
Le premier Plan d’action national Inclusion a été élaboré au niveau politique. L’administration n’y a pas été impliquée. Leséléments de suivi qui ont été recueillis par l’administration à la demande de la cellule fédérale, l’ont été par contact direct avec lesadministrations fonctionnellement compétentes.
Des fonctionnaires ont été impliqués dans l’élaboration du 2e PAN Inclusion au travers de leur participation aux deux groupes de travail – actions etindicateurs – mis en place par le SPP Intégration sociale… Il s’agit de membres de l’Observatoire de l’enfance de la jeunesse et de l’aide à la jeunesse pour le groupe action d’unepart, et du service de la statistique traitant les données en matière d’enseignement pour le groupe indicateur d’autre part.
C’est en concertation avec le pouvoir politique communautaire que les mesures pour le second plan, en relation directe avec la problématique de l’inclusion figurant dans le plan d’actionmettant en œuvre la Charte d’avenir de la Communauté française adoptée le 26 septembre 2001, ont été inscrites dans le PANIncl. La mise sur pied d’un groupede suivi à l’administration de la Communauté française est envisagé. Mais en dehors de la poursuite de l’action Agora en matière d’aide à la jeunesse, aucuneaction d’implication des stakeholders à partir du PAN Inclusion n’a été initiée jusqu’à présent.

Quelques exemples d’actions désignées comme bonnes pratiques

• L’accompagnement de personnes surendettées
• Le décret flamand relatif à la lutte contre la pauvreté
• Le Plan d’action pluriannuel relatif à l’habitat permanent dans les équipements touristiques en Région wallonne comme exemple d’action multisectorielleintégrée, développée en concertation avec les acteurs concernés
• Le dispositif législatif du rapport bruxellois annuel sur l’état de la pauvreté
• Le projet ” Article 27 ” comme modèle de participation culturelle
• Coopération entre l’Office de l’Emploi et les CPAS en Communauté germanophone

Pour Josée Goris2 du service Politique de la pauvreté au SPP Intégration sociale, le principal atout des PANincl est la vue d’ensemble qu’ils offrent.”Il est vrai que le Plan national d’inclusion sociale ne provoque pas de nouvelles politiques sociales et que, sans lui, les politiques sociales des différentes entitésfédérées auraient quand même été initiées, mais son grand avantage est qu’on peut, par exemple, voir, après un suivi de deux ans, quellesactions annoncées ont été accomplies ou pas. On peut également se rendre compte des lacunes, des croisements possibles. Nous avons ainsi pu conclure que pour la phase2001-2003, 80 % des actions avaient été réalisées. Pour la phase 2003-2005, nous en sommes à 290 actions. Pour janvier 2006 toutes les entitésfédérées devront avoir rentré leurs fiches (une fiche par action), ce qui permettra d’avoir un descriptif plus complet que le plan d’action que nous devonsrentrer où il n’y a place que pour une ligne par action.”

Parmi les changements annoncés, un petit bouleversement dans les groupes “action” : ” Seules les entités fédérées étaient encorereprésentées dans ces groupes, constate Josée Goris. La matière pour l’élaboration des fiches devenait trop technique. La conférenceinterministérielle de juillet 2005 a donc décidé de scinder les groupes action en deux : d’un côté le groupe technique avec les entitésfédérées et de l’autre, le ” groupe d’action élargi ” avec les partenaires prévus initialement. Il sera chargé de traiter des thèmes plusconcrets comme par ex. la relation entre le prix des loyers (matière fédérale) et la qualité du logement (matière régionale).

1. EAPN, European Anti Poverty Network, rue du Congrès 37-41, bte 2 à 1000 Bruxelles – tél. : 02 230 44 55 – fax : 02 230 97 33 – courriel : team@eapn.skynet.be – site : www.eapn.org
2. SPP Intégration sociale, Service de la politique pauvreté – Contact : Josée Goris – tél. : 02 508 86 58 – courriel : josee.goris@mi-is.be – site : www.mi-is.be

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