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Logement social : les subventions sont toujours dans la balance européenne

Faut-il le rappeler ? Le logement n’est pas une matière communautaire européenne. Et pourtant, il est au centre de biens des débats et enjeux européens, en particulierpour tout ce qui touche au secteur du logement social. C’est dans cette optique que le Cecodhas1, le Comité européen de coordination de l’habitat social, a organiséune série d’événements, débats et rencontres, entre le 11 et le 13 octobre 2005.

28-10-2005 Alter Échos n° 196

Faut-il le rappeler ? Le logement n’est pas une matière communautaire européenne. Et pourtant, il est au centre de biens des débats et enjeux européens, en particulierpour tout ce qui touche au secteur du logement social. C’est dans cette optique que le Cecodhas1, le Comité européen de coordination de l’habitat social, a organiséune série d’événements, débats et rencontres, entre le 11 et le 13 octobre 2005.

Le contexte

Le « logement » n’étant pas reconnu comme matière communautaire, aucun budget européen spécifique ne lui est affecté. Aussi les ministreseuropéens ayant le logement dans leurs compétences – et ceux des pays candidats à l’adhésion – se réunissent-ils depuis plus de quinze ans demanière « informelle », en vue de promouvoir leurs intérêts dans le cadre des politiques communautaires. Pour eux, le logement occupe une place importante dans unesérie de pôles d’activités fondamentaux de l’Union européenne, repris dans l’Agenda de Lisbonne : qu’il s’agisse de coordination des politiqueséconomiques, de taxation et des services financiers, de consolidation de la cohésion sociale dans une Union élargie ou encore d’assurer le développement durable dans laconstruction, la rénovation et la reconstruction.

Concernant le logement social, la question avait été posée en 2003, lors de la réunion de Padoue, de savoir si les subventions publiques étaient ou non des aidesd’Etat. En février 2004, la Commission européenne avait tranché en exemptant « les aides accordées dans le domaine du logement social de l’obligation denotification comme un service local n’ayant aucun impact sur les échanges dans le marché intérieur et apportant une forte valeur ajoutée à la cohésionsociale de l’Union ». Soulagement des ministres européens en charge du logement.

Mais le 23 février 2005, le Parlement européen adoptait une résolution – sur la base du rapport de la député libérale néerlandaise SophieInt’Veld – qui allait à contre-courant de la décision de la Commission. Ce texte estimait que les intérêts du secteur privé étaient lésés.Dès lors, les subventions accordées aux logements sociaux risquaient à nouveau d’être assimilées à des aides d’État et, de ce fait, de devoirêtre soumises à l’obligation de notification à la Commission européenne, afin de vérifier qu’il n’y ait pas de distorsions à la libre concurrence. Nouveauxdébats et nouvelle décision de la Commission en juillet qui confirme l’exemption de notification. Par ailleurs, le logement peut enfin avoir accès aux fonds structurels. Desavancées obtenues à l’arraché, et qui sont loin d’être des acquis fermes.

Lutte au Parlement

Alain Hutchinson, député européen et ancien secrétaire d’Etat bruxellois au Logement (PS), a rappelé à quel point la lutte avait été rude encommission parlementaire. Ainsi, le logement était expressément exclu de l’exposé des motifs réglementant le Fonds du développement régional et le Fonds decohésion sociale, rappelle Alain Hutchinson. Une exclusion que le député qualifie de surprenante d’autant que cette réglementation mettait l’accent sur ledéveloppement durable et l’efficience énergétique, et que logement est pollueur.
Les arguments opposés à la présence du logement dans le texte étaient les suivants :
• « Le logement n’est pas une matière européenne. » Ce qui est illogique, estime le député européen, vu les nombreuses interactions entre cettematière et les politiques européennes ;
• « Rénover et construire du logement ne relance pas l’économie. » Alain Hutchinson perçoit dans cet argument une méconnaissance de laproblématique : « Sans logement, pas de travail ni d’école pour les enfants, il est dès lors impossible de participer à la relance. Rénover et construire dulogement sont des facteurs de compétitivité » ;
• enfin, l’argument financier avait aussi été invoqué.

Finalement, la Commission parlementaire a adopté les amendements permettant l’accès au Fonds du développement régional et au Fonds de cohésion sociale pour lelogement social. Néanmoins, la question de l’éligibilité de l’accès du secteur aux Fonds structurels en général reste pendante. Ainsi, si Alain Hutchinson semontre satisfait des ouvertures du côté de la BEI (Banque européenne d’investissement) dans le cadre de la régénération urbaine, il redoute toutefois que laCE s’en serve comme prétexte pour refuser les amendements déposés en commission parlementaire. Il rappelle que l’Administration de la CE s’y est opposée avec virulencelors des travaux, allant même jusqu’à claquer la porte. Afin de mieux défendre les intérêts du logement, un intergroupe parlementaire, baptisé « Urban-Logement », a été créé et présenté au Parlement européen de Strasbourg. Celui-ci a, de surcroît, la volonté de rédiger uneproposition de Charte européenne du logement.

Entre droit au logement et liberté de marché

Laurent Ghékière, représentant de l’Union sociale pour l’Habitat (France) auprès de l’Union européenne, a fait le point sur cette question : commentréconcilier le droit au logement et le respect de la liberté du marché. « Chaque État membre est libre de définir sa politique de logement, rappelle-t-il.Aujourd’hui, personne ne remet en cause la nécessité d’une intervention publique dans le secteur du logement social, car le déficit du secteur est reconnu. En même temps,il y a un contrôle accru de la CE dans les politiques de mise en oeuvre du droit au logement au travers d’une optique d’offre et de demande. De plus en plus d’Etats membres se demandent donc sileurs méthodes de financement sont conformes au droit communautaire, mais les Pays-Bas sont les seuls à l’avoir vraiment fait. »

Il y a un paradoxe entre l’absence de reconnaissance du droit au logement par l’Union européenne (pourtant reconnu par le Conseil de l’Europe et l’ONU) et le constat de défaillancedu marché du logement. Laurent Ghékière constate aussi une immixtion de plus en plus importante du droit communautaire dans les politiques de mise en oeuvre du droit au logement.Comme d’autres, il constate que les aides d’Etat posent question. Pour lui, l’exemption de notification des aides accordées au logement social ne suffit pas. L’exemption peut toujoursêtre supprimée. L’idéal serait de faire sortir le logement social de la notion d’aides d’Etat.

Exemples des Pays-Bas et de la Suède

Actuellement, le gouvernement suédois est confronté à une plainte de la fédération nationale des propriétaires concernant les subventions qu’il accorde aulogement public. Il n’y a pas de logement social proprement dit en Suède, mais plutôt du logement sans but lucratif. Cela représente 800.000 logements répartis dansdifférentes municipalités. Il n’existe pas de limites de revenus pour accéder au logement public, ce qui favorise la mixité et la cohésion sociale. Le secteur estsoumis aux mêmes exigences que le secteur privé.

C’est l’Union suédoise des locataires qui négocie au nom de tous les locataires et des logements municipaux sans but lucratif. Dans le privé, les locataires individuels et lespropriétaires individuels négocient eux-mêmes le prix. En cas de désaccord, il est possible de faire appel à un tribunal qui va comparer avec les prix d’autreslogements. Logiquement, le loyer dans le privé peut-être 5 % plus cher que celui pratiqué dans le secteur public.
En 2002, la fédération nationale des propriétaires a introduit une plainte contre le gouvernement suédois auprès de l’Union européenne. Le secteurprivé estimait subir une discrimination du fait des subventions accordées au secteur public. Le gouvernement suédois a rétorqué que le logement public étaitune politique nationale, les subventions accordées n’ayant donc aucun impact auprès d’autres Etats européens.

Une deuxième plainte a suivi. Selon celle-ci, les subventions seraient plus importantes que prévu et donc illégales. Mais, observe le représentant de l’Unionsuédoise des locataires, les propriétaires ont des loyers plus élevés et des coûts moindres par rapport aux municipalités. Le secteur privé engrangedonc des bénéfices et rien ne s’y oppose légalement, contrairement aux logements sans but lucratif. Dès lors, si le secteur privé gagne, le logement public ne seraplus en mesure de tenir le coup. Un débat avec la CE est en cours, dont l’issue reste inconnue.

Pour leur part, les Pays-Bas ont décidé de miser sur le principe du logement social de masse. Il existe 2,4 millions de logements sociaux pour 14 millions d’habitants. Ces logementsne s’adressent pas seulement aux personnes vulnérables : il n’y a pas de barrière à l’entrée. De plus, les bailleurs sociaux sont des entreprises privées agissantpour les pouvoirs publics au niveau local. Ils fonctionnent en interrelation avec les pouvoirs et les acteurs locaux.

Le système n’est pas sans avantages. Depuis dix ans, il n’y a plus de subventions directes et les aides d’Etat sont faibles. « Ce sont des entreprises privéesgérées par les règles du privé et partiellement par les règles du public », explique Arjen van Gijssel, représentant de la fédérationnéerlandaise du logement social. Par ailleurs, il existe un Fonds collectif qui appuie les projets d’organismes ne disposant pas des fonds nécessaires.

En ce moment, les Pays-Bas doivent faire face aux discours contradictoires de la Commission (CE) concernant les aides d’Etat. En juin 2005, les Pays-Bas notifièrent à la commissaireeuropéenne à la Concurrence, Neelie Kroes, leurs aides d’Etat dans le logement social. En retour, celle-ci leur signala que :
• le logement social est exempté de cette notification ;
• le logement social néerlandais est un « secteur stable et sein », ce qui justifie l’exemption de notification.

En septembre, cependant des fonctionnaires de la CE interpellaient le gouvernement néerlandais sur les points suivants :
• ce dernier ne fournit pas une bonne définition du logement social ;
• il accorde trop d’aides d’Etat au secteur ;
• il y a trop de logements sociaux aux Pays-Bas.

« Où est la cohérence entre ces deux démarches de la CE ? », s’interroge Arjen van Gijssel. Les Pays-Bas décident de rendre la lettre publique et laCommissaire européenne justifie le courrier de son administration : « La lettre adressée n’a pas été formulée de manière intelligente (mais)répondez aux questions ». Cela a entraîné une réaction de protestation nationale, raconte Arjen van Gijssel. Le débat a rebondi et la commissaire Neelie Kroesa suggéré aux Pays-Bas de terminer d’abord « leur réforme» et puis seulement de répondre aux fonctionnaires.

Pour le représentant de la Fédération néerlandaise du logement social, « le cas des Pays-Bas est un exemple qui nous affecte tous. Il pose la question de savoirsi on peut continuer à organiser notre logement social selon nos traditions, nos habitudes, sans être rappelé à l’ordre par la Commission. » Le débat sur lesaides d’Etat est loin d’être clos.
Signalons enfin qu’au cours de cette deuxième semaine d’octobre, le Cecodhas a également organisé des tables-rondes et débats autour de la place du logement dans lemodèle social européen, les partenariats public-privé ou encore la responsabilité sociale des entreprises de logement public.

1. Cecodhas, rue Guillaume Tell 59b à 1060 Bruxelles – tél. : 02 534 60 43 – fax : 02 534 58 52 – courriel : info@cecodhas.org – site : http://www.cecodhas.org

Baudouin Massart

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