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L'actualité sociale avec le décodeur

Avantages sociaux, ségrégation scolaire : les communes prises dans le quasi-marché scolaire

La commune constitue-t-elle un niveau pertinent pour « réguler » les concurrences entre écoles ? Chacun en a entendu parler depuis la publicité donnée auxenquêtes internationales PISA, un des enjeux fondamentaux de la politique éducative en Communauté française est de mieux maîtriser notre « quasi-marché» scolaire et les inégalités qu’il renforce. Dans le cadre de la politique menée par l’échevinat de l’Instruction publique, des communes ciblentcertaines actions sur les publics les plus fragiles. Mais malgré quelques expériences limitées de-ci de-là, peu travaillent selon une approche «territorialisée », qui prenne en compte l’ensemble des élèves et des écoles de la commune quel que soit le réseau. C’est que lesphénomènes de concurrence dépassent et de loin les limites d’une commune et d’un seul réseau… Explications en commençant par l’(inévitable) exemple des « avantages sociaux ».

18-10-2006 Alter Échos n° 217

La commune constitue-t-elle un niveau pertinent pour « réguler » les concurrences entre écoles ? Chacun en a entendu parler depuis la publicité donnée auxenquêtes internationales PISA, un des enjeux fondamentaux de la politique éducative en Communauté française est de mieux maîtriser notre « quasi-marché» scolaire et les inégalités qu’il renforce. Dans le cadre de la politique menée par l’échevinat de l’Instruction publique, des communes ciblentcertaines actions sur les publics les plus fragiles. Mais malgré quelques expériences limitées de-ci de-là, peu travaillent selon une approche «territorialisée », qui prenne en compte l’ensemble des élèves et des écoles de la commune quel que soit le réseau. C’est que lesphénomènes de concurrence dépassent et de loin les limites d’une commune et d’un seul réseau… Explications en commençant par l’(inévitable) exemple des « avantages sociaux ».

Avantages concurrentiels

Le dossier qui domine l’actualité communale en matière scolaire depuis des décennies est celui des avantages sociaux. Ces services supplémentaires offerts par unecommune aux élèves de ses écoles se définissent par leur nature « extra-pédagogique ». Jusqu’en 2001, les communes accordaient plus ou moins cequ’elles voulaient (en fonction de ce que leurs finances leur permettaient) à leurs écoles. Mais ces largesses se voyaient opposer de plus en plus de décisions de justice :les juges saisis par des écoles libres se basaient en fait sur le Pacte scolaire qui prévoit que tout avantage accordé par la commune à ses propres écoles doitl’être également aux autres établissements.

Le décret avantage sociaux

En 2001, un décret1 a intégré ce principe issu du Pacte scolaire en déterminant une liste « exhaustive » de dix avantages qu’une commune nepouvait réserver aux seules écoles dont elle est le pouvoir organisateur.
1° l’organisation de restaurants et de cantines scolaires ;
2° la distribution d’aliments et de friandises ainsi que de jouets ;
3° l’organisation de l’accueil des élèves, quelle qu’en soit la forme, une heure avant le début et une heure après la fin des cours ;
4° la garderie du repas de midi ;
5° la distribution de vêtements ;
6° l’organisation de colonies scolaires spécifiques pour enfants présentant une santé déficiente ;
7° l’accès aux piscines et le transport si la piscine n’est pas située sur le territoire de la commune ;
8° l’accès aux infrastructures communales, provinciales et de la Commission communautaire française (Cocof) permettant une activité éducative ;
9° l’accès aux plaines de jeux organisées et aux cures de jour pendant le temps scolaire et pendant les vacances sur le territoire de la commune ;
10° les aides financières ou en nature à des groupements, associations ou organismes, dont un des objets est l’octroi d’aides sociales qui seraient réservées auxélèves.
Cette liste contraint les communes, les provinces et la Cocof mais également les asbl des écoles libres. Le Parlement en votant ce décret le 5 juin 2001 a, en effet, prévuque, si une école du réseau libre reçoit des avantages sociaux d’un pouvoir communal, elle ne peut attribuer à ses élèves d’autres avantagessociaux que les élèves de l’enseignement communal ne recevraient pas. Cette disposition légale tend donc vers une égalisation du traitement de l’ensemble desélèves qui se trouvent sur un même territoire (communal) et contribue à réguler les avantages concurrentiels qu’une école pourrait proposer à desparents pour y inscrire leur enfant plutôt que dans l’établissement d’à côté.

Les limites du décret

La régulation n’est cependant que fort partielle. Tout d’abord notons que les écoles organisées par la Communauté française ne sont pasconcernées par ce décret qui ne vise que les concurrences entre écoles subventionnées (officielles et libres). Pointons ensuite le fait que le décret prend soind’exclure le financement de l’action proprement pédagogique des écoles communales (comme provinciales ou de la Cocof), ce qui inclut, par exemple, le matériel ou lesvêtements propres aux activités d’enseignement. Nombre de communes complètent substantiellement les subsides octroyés par la Communauté française.

Il faut aussi souligner que le décret ne reprend pas certains avantages dans sa liste, comme les classes de dépaysement. Or la Cour d’appel de Liège a confirmé,en décembre 2004, des jugements qui condamnent les communes d’Awans, Plombières et Wanze à accorder aux écoles libres tous les avantages sociaux octroyés auxécoles communales, qu’ils se retrouvent ou non dans la liste décrétale ! Etaient particulièrement visées les classes vertes, de mer ou de neige. Les jugescontinuent de se baser sur le Pacte scolaire pour interpréter la notion d’avantages sociaux. L’affaire est en cassation.

Manifestement le décret n’a pas clos la saga. Des contentieux ont également éclaté à Verviers, Dison, Limbourg, Esneux…

Des actions sociales limitées

La question des concurrences entre écoles ne peut en aucun cas se réduire à la question des avantages sociaux. Les mécanismes structurels spécifiques quiaggravent les inégalités scolaires sont avant tout liés à la ségrégation des publics entre établissements, plus forte en Belgique francophonequ’ailleurs. Comme tout système concurrentiel, notre système éducatif a en effet ses gagnants et ses perdants ; et parmi ces derniers, se trouvent les établissementsqui voient se concentrer en leur sein les publics en difficulté. Mais le débat sur les avantages sociaux est emblématique des difficultés pour les communes de mettre enœuvre des politiques qui permettraient de contrer ces phénomènes. Ces difficultés sont de plusieurs ordres.

Tout d’abord, la commune est partie prenante en privilégieant naturellement les écoles dont elle est le pouvoir organisateur afin que celles-ci attirent le plus grand nombrepossible d’élèves. Bien sûr, nombre de communes vont cibler une partie importante des moyens qu’elles ajoutent aux subsides de la Communauté françaisesur les écoles dont le public est le plus défavorisé. Certaines de leurs écoles, sorties de la discrimination positive, verront par exemple leurs moyens maintenusgrâce à un effort budgétaire communal. Cela contribue à la lutte contre les inégalités, mais de manière trop restreinte vu l’ampleur dudéfi. Les municipalistes ajouteront que le décret « avantages sociaux » n’a rien arrangé : certaines communes pauvres et/ou en difficultéfinancière ont simplement supprimé ces services puisqu’elles ne pouvaient les étendre à toutes les écoles.

Des politiques communales qui visent l’ensemble des écoles qui se trouvent sur le territoire sont en fait plutôt rares. Ces démarches, pour intéressantesqu’elles soient, vont souvent se limiter aux élèves qui se trouvent dans des situations difficiles. Des dispositifs « Zep » (Zones d’éducationprioritaires qui ont précédé les discriminations positives) ont, par exemple, été maintenus par certaines communes, comme Saint-Gilles, pour amener lesécoles de tous les réseaux à collaborer avec d’autres acteurs de la zone concernée. Des initiatives se poursuivent dans ce cadre mais sont sur le déclin :aucun acteur n’ayant réellement d’intérêt financier à s’y investir puisque le financement de la D+ est ciblé sur chaque école.

Autre exemple à Anderlecht, l’Antenne scolaire2 « accueille et accompagne tous les jeunes, résidant sur le territoire anderlechtois ou fréquentant uneécole de la commune, qui sont confrontés à une problématique scolaire, ainsi que leurs familles ». L’Antenne apporte aussi son soutien « auxéquipes pédagogiques (directeurs d’école, enseignants, médiateurs scolaires) qui mettent en place des projets en rapport avec la problématique du décrochagescolaire, de la violence intra-scolaire et la citoyenneté ». « Depuis 4 ans, l’Antenne a intégré dans son action l’accompagnement des primo-arrivantsparticulièrement lors de l’inscription », précise Sabine Buyle qui travaille dans ce service.

A quel niveau agir ?

Philippe Schwarzenberger, le président de la Fapeo3 constate dans le chef de certaines communes « des attitudes différentes selon que l’école se trouvedans le haut ou le bas de la ville », entre « les écoles pour riches et les autres ». Vu la concurrence sur le « quasi-marché scolaire, chaque commune cherche,en effet, à attirer les meilleurs élèves sur le plan scolaire dans ses écoles ‘réputées’. Les principes démocratiques sur lesquels nous nous basonspour défendre l’école publique sont fragilisés », déplore la Fapeo.

Certaines communes ont tenté de mixer les publics de leurs écoles « élitistes » avec ceux d’établissements « moins réputés »ou « ghettos ». Mais peu ont poursuivi l’expérience : les parents socioculturellement avantagés ont eu tôt fait d’envoyer leurs enfants dans lesécoles du libre…

A un niveau plus large, les politiques intercommunales de lutte contre la ségrégation sont aussi rares que les politiques intra-communales. Comme le montrent les chercheurs BernardDelvaux et Sophie Chasse (Cerisis)4, dans le réseau communal au niveau fondamental (mais cela vaut également au niveau secondaire), le Conseil de l’enseignement des communeset provinces (CECP) « n’a pas donné naissance à des instances de régulation intermédiaire, en partie parce que l’autonomie communale est jalousementgardée et que les majorités politiques varient d’une commune à l’autre ». Mais sur le bassin de Charleroi, qui regroupe 14 communes, les deux chercheurs ont detoute manière pu constater que les instances intercommunales sont « quasi-inexistantes, et ce, en dépit du fait que les majorités politiques sont peu diversifiéesdans la région de Charleroi » (ndlr : à dominante PS).

Pour les chercheurs qui ont planché sur les « bassins scolaires », dans le cadre du Contrat pour l’école, c’est effectivement à un niveau supra-communal (unedizaine d’entités en moyenne) et en inter-réseaux, qu’il faut organiser une concertation entre écoles sur l’offre scolaire et sur la gestion des inscriptions.Ces « bassins » devraient être calqués sur les flux réels d’élèves entre établissements afin de les réguler. C’est seulementà ces conditions qu’on pourrait limiter la concentration des difficultés dans quelques établissements et de là, le renforcement des inégalités socialespar l’école.

1. Le ‘décret relatif aux avantages sociaux‘ esttéléchargeable sur le site de la CFWB.
2. Antenne scolaire, rue de Fiennes, 71 à 1070 Anderlecht – tél. : 02 529 88 54.
3. Fédération des parents de l’enseignement officiel, av. du Onze Novembre, 57 à 1040 Bruxelles–tél. : 02 527 25 75
4. Centre de recherche interdisciplianire pour la solidarité et l’innovation sociale, bd Devreux, 6 à6000 Charleroi – tél. : 071 20 25 25 – Publication : Sophie Chasse et Bernard Delvaux, Coordination et concertation inter-écoles dans l’enseignement fondamental,CERISIS-UCL, Charleroi, 2004.

Donat Carlier

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